旅游產業亟待差別化用地政策

　　1月23日，《桂林旅游產業用地改革試點若干政策》正式公布。這一政策為桂林市改革創新旅游產業用地管理提供了總體思路，并提出了操作性很強的相關配套措施。桂林市是國家旅游產業用地改革試點城市，該政策出臺是當地對旅游產業用地管理的又一次改革創新和突破。

　　那么，目前我國旅游產業用地現狀如何？怎樣保障重點旅游項目、旅游景區的用地？帶著這些問題，記者在有關會議上采訪了中國土地勘測規劃院地籍所副所長、研究員戴銀萍博士。

　　旅游產業發展導致用地激增

　　近年來，國家批準實施國際旅游島、國家旅游綜合改革試驗區、旅游綜合改革示范區和旅游綜合改革試點城市，頒布實施《海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010~2020年）》、《云南省旅游業發展和改革規劃綱要（2008~2015年）》等，這對探索創新旅游綜合改革涉及的制度和發展模式，既提出了方向和要求，又提供了政策支持。

　　2010年7月，國務院辦公廳印發《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案》的通知，提出年度土地供應要適當增加旅游業發展用地；積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的石漠化土地等開發旅游項目；支持企事業單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業。

　　“旅游產業發展呈現用地需求旺盛的特點。”戴銀萍說，“旅游產業用地規模日益增長，生態景觀、康體休閑功能性用地需求大；傳統旅游區域以外的地區旅游用地需求加大，對未利用地需求增加。例如，海南省‘十一五’期間的旅游用地供應量為1191.74公頃，占同期建設用地供應總量的20.2%，‘十二五’期間旅游建設用地需求量達21296公頃，占同期建設用地需求總量的37.1%。云南省2009年的旅游產業建設用地面積為6.13萬公頃，根據《云南省旅游產業土地利用專項規劃（2010~2015年）》確定的目標，到2015年云南省旅游產業建設用地規模將達10.96萬公頃，增長近80%。”

　　供需矛盾突出，用地標準欠缺

　　國家對于旅游產業的重視和旅游產地用地試點工作增加了地方“旅游興市”的動力，而用地問題也隨之而來。

　　“計劃指標不足，供需矛盾突出。”戴銀萍表示，旅游業關聯產業多、用地規模大，各地普遍反映，存在指標缺口問題，供需矛盾十分突出。如云南騰沖確定了包括休閑度假、商務會展、旅游村鎮、旅游配套設施建設等44個項目，至2015年規劃用地7335.98公頃。而騰沖縣2006~2020年新增建設用地指標只有3118公頃，旅游產業發展建設用地供需缺口較大。

　　問題不僅出現在用地指標上，很多地方旅游規劃缺乏與土地利用總體規劃的銜接，沒有將旅游建設項目納入土地利用總體規劃，旅游項目難以獲得發展空間。“相對于規劃期限為15年的土地利用總體規劃和規劃期限為20年的城市總體規劃，旅游項目用地的具體空間定位較為困難，導致其在土地利用總體規劃與城市規劃中無法精確落地，即面臨‘落地難’的問題。”戴銀萍說。

　　戴銀萍介紹說，目前旅游產業沒有單獨的用地門類，地方一般按30~50年的經營性用地出讓，因旅游產業本身又具有高投資、高風險、低收入、慢回報的產業基本特征，再加上旅游用地未單獨設立基準地價，在評估地價時，主要參照商服用地基準地價，造成旅游用地出讓價格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業發展。此外，適用于旅游行業的用地標準和用地規模控制體系尚不完善，缺少旅游行業節約集約用地評價標準和監管體系；普遍存在“重新增建設、輕存量盤活，重短期利益、輕生態效益”問題。

　　在農村集體產權制度改革滯后影響了鄉村旅游發展。“農家樂”、鄉村酒店、休閑農莊、農業旅游等鄉村旅游用地絕大多數是通過租賃方式使用集體建設用地，或是宅基地所有者自主經營。農民以宅基地使用權入股從事鄉村旅游在法律上受到限制；規范集體建設用地流轉的相關政策規定尚未出臺，集體建設用地無法實現抵押融資，投資者短期心態明顯，導致鄉村旅游難以形成規模。以上問題亟須在旅游用地試點和創新中加以解決。

　　探索促進旅游產業轉型升級的供地政策

　　旅游產業用地如何分類管理？戴銀萍建議，要落實節約優先戰略，探索促進旅游產業轉型升級的供地政策，建立符合旅游產業特點的用地標準，開展城鎮低效用地再開發利用，依據城鄉建設規劃，合理確定旅游景區內建設密度、容積率等控制標準。

　　明確旅游產業用地概念，完善管理政策規定。盡快明確旅游用地概念和用地范圍，在土地分類中單獨設立旅游產業用地，并劃分為旅游建設用地和非建設用地兩類。建議在明確界定旅游產業用地概念和分類基礎上，出臺不同的用地政策，特別是要提出針對不同類型旅游產業用地的保障與調控措施；包括建立適應旅游產業開發建設特點的出讓年期和方式、制定用地規模控制指標和設立旅游產業用地基準地價等。

　　賦予旅游業發展空間，完善規劃計劃管理機制。建議將旅游基礎設施和重點旅游項目納入各地國民經濟和社會發展規劃。風景名勝區總體規劃、城市總體規劃、村鎮建設規劃等要與土地利用總體規劃銜接好，為旅游產業發展創造條件、留足空間；建議在相關規劃基礎上，編制旅游產業用地專項規劃，與土地利用總體規劃等做好對接，加強土地計劃指標對旅游產業發展的支持，進一步保障和規范旅游產業建設項目。

　　完善土地產權制度，支持集體建設用地流轉。建議推進農村土地產權制度改革。在土地所有權、使用權明確的前提下：支持農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發旅游項目；支持農村集體經濟組織和承包人利用非耕農用地、林權、集體土地承包權，在不改變土地用途的前提下以作價出資、投資入股、租賃方式與開發商合作開發旅游項目。

　　探索新型配置方式，研究差別化用地管理政策。對城市規劃圈內的旅游項目，可以通過批次用地方式予以優先保障；對圈外重大旅游基礎設施建設項目，由部、省直接安排指標，優先審批；對景區內部建設用地，以風景名勝設施用地報批，享受相關優惠政策；對符合土地利用總體規劃及相關專項規劃的旅游項目用地，在用地審批時，區分不同用地，靈活采取只租不征、只征不轉、只轉不征、既征又轉等多種形式進行處置；對利用城鎮村存量建設用地開發旅游項目，符合節約集約標準的，在報批費用上予以優惠；對利用未利用地發展旅游產業的，合理確定審批方式、供地方式和稅費標準，進行鼓勵和引導。

來源：中國國土資源報

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