黨的十八屆三中全會明確提出，經濟體制改革的核心問題是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。國內外社會實踐證明，政府宏觀目標決策、經濟杠桿有效引導、市場化運營是新興產業崛起的要素。
美式法寶———政策和市場導向
開發利用煤層氣既可增加潔凈的氣體能源，又有利于保護大氣環境和改善煤礦安全生產，具有獨特的綜合社會、經濟效益。美國的能源消費中，石油和天然氣約占65%，70年代第二次世界石油危機對美國經濟產生很大影響，通貨膨脹率超過9%，失業率達到7%，天然氣缺口600億~700億立方米/年。保障能源安全和供應，增加天然氣產量和供應量，成為美國發展資源豐富的煤層氣產業的最大動因和戰略選擇。為緩解國際社會對其環保指責壓力，加大煤炭生產的安全保障，美國最終促使政府決策，采取最有力的措施，扶持煤層氣開發利用。1979年，美國參、眾兩院通過《原油意外獲利法》，1980年頒布實施。該法案制訂的第29條稅收補貼優惠條款，旨在通過政府財政補貼的方式，使包括煤層氣在內的非常規能源具有與常規油氣能源相當的競爭力。該項稅收補貼條款修改過若干次，并且延長2次，延續到2002年年底。
該項稅收補貼條款的特點一是補貼款隨通貨膨脹而變化；二是生產出的煤層氣，利用、銷售后才享受補貼；三是有限期，鼓勵在限期內多鉆井、多產氣、多銷售。
該法案出臺后的10年間，美國黑勇士盆地開采煤層氣的稅收補貼約2.7億美元，圣胡安盆地約8.6億美元。10年之后，每生產和銷售1MBtu（百萬英熱單位）煤層氣平均稅收補貼為1.385美元，稅收補貼一般占氣價的45%~50%以上。稅收補貼之后，開采煤層氣企業的內部收益率平均為23%，有的高于常規油氣開采企業，激勵和吸引眾多油氣企業爭相開發煤層氣資源。
稅收補貼實施后，從1983年到1995年的12年間，美國煤層氣產量從1.7億立方米猛增至270億立方米，煤層氣開發利用基本形成產業化規模。2003年，美國煤層氣產量453億立方米，2010年達542億立方米，占同期天然氣總產量的8.25%，此后趨于平穩常態運營。美國煤層氣有效地彌補了常規天然氣的供應缺口。
美國政府及時決策發展煤層氣產業，宏觀調控目標明確，經濟杠桿運用科學高效，煤層氣產業得以實現跨躍式發展，在世界煤層氣業內，成為政府利用市場導向發展新興產業的典范之一。
我國漸近式財政扶持政策
我國政府高度重視煤層氣開發利用的經濟扶持和市場引導，自1996年開始，比照石油天然氣行業，不斷總結經驗，逐步加大政策支持范圍和力度，以營造煤層氣產業發展的良好市場氛圍。筆者在此就簡單描述下我國的煤層氣政策探索之路———
煤層氣企業所得稅減免和增值稅優惠。根據財政部“財稅字[1996]62號”文件，從事合作開采石油資源的企業所得稅規定，均適用于開采中國陸上煤層氣資源的企業，對中外合作開采煤層氣的企業所得稅實行“二免三減半”政策；中外合作開采陸上煤層氣按實物征收5%的增值稅，不抵扣進項稅額；自營開采陸上煤層氣的企業，增值稅先征后返，即按13%的稅率先行征收，然后返還8%。
實行煤層氣市場定價。根據國務院辦公廳“國辦通[1997]8號”文件，煤層氣價格按市場原則確定，由供需雙方協商決定，政府不限價。
煤層氣探礦權、采礦權使用費減免。國土資源部、財政部頒發的“國土資發[2000]174號”文件規定：探礦權使用費在第一個勘查年度免繳，第二至第三個勘查年度減免50%，第四至第七個勘查年度減免25%；采礦權使用費在基建期和投產第一年免繳，投產第二至第三年減免50%，第四至第七年減免25%。
煤層氣開采的礦區（按氣田計算）使用費。按陸上常規天然氣對外合作規定繳納：年度煤層氣產量不超過10億立方米，免征礦區使用費；年度煤層氣產量10億~25億立方米，繳納1%的礦區使用費；年度煤層氣產量25億~50億立方米，繳納2%的礦區使用費；年度煤層氣產量超過50億立方米，繳納3%的礦區使用費。
根據國務院《國發[1997]37號》文件規定，勘探開發煤層氣需進口的材料、物資、裝備，免征關稅和進口環節調節稅。
根據《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》：對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人，抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策；對獨立核算的煤層氣抽采企業購進的開發與利用專用設備，實行加速折舊。
按照《關于利用煤層氣（煤礦瓦斯）發電工作的實施意見》：煤礦企業利用煤層氣發電，允許自發自用；多余電量需要上網的，由電網企業優先安排上網銷售，不參與市場競爭；上網電價比照生物質發電電價政策，補貼標準為0.25元/kWh。財政部《關于煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用補貼的實施意見》規定，在我國境內從事煤層氣（含礦井瓦斯）開采的企業均有資格享受財政補貼，享受補貼的對象為企業開采的煤層氣出售或自用作民用燃氣、化工原料等，中央財政按0.2元/立方米煤層氣（折純）標準對煤層氣開采企業進行補貼，補貼額度按照“（銷售量+自用量－用于發電量）×補貼標準”進行計算，地方財政可根據當地煤層氣開發利用情況適當加大補貼力度。2013年，《國務院辦公廳關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（以下簡稱國辦93號文）出臺，明確提出加大財政資金支持力度，如提高財政補貼標準，強化中央財政獎勵資金引導扶持，加大中央財政建設投資支持力度；強化稅費政策扶持，如煤層氣利用下游企業享受減免優惠，完善增值稅優惠政策；煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用財政補貼，作為企業所得稅不征稅收入處理，加大所得稅優惠力度。
上述導向性經濟政策，特別是稅費減免和財政補貼政策，一定程度上激勵了企業投資煤層氣開發利用的積極性，推動了我國煤層氣產業的發展。截至2010年底，國家累計下達煤層氣開發利用財政補貼7.2億元；2012年全國煤層氣抽采量為126億立方米，其中地面煤層氣產量為25.7億立方米。我國地面煤層氣產量從2006年的1.3億立方米，上升至10.17億立方米，僅歷時3年。2005年至2013年的8年間，我國地面煤層氣產量基本以5億立方米/年左右速度增加，增長率趨向降低，近年來煤層氣開發投入明顯縮減。美國1981年煤層氣產量為1.3億立方米，1988年達11億立方米，1995年煤層氣產量增至270億立方米，8年年均增產32.3億立方米。2008年美國煤層氣產量又增至556億立方米，20年年均產量增長率為24.46%。我國年產10億立方米以后的增長速度，遠低于美國。與美國相比，除需要加強科技進步以外，還應以更為科學的市場導向和有力的經濟杠桿，進一步激勵社會投資煤層氣產業的積極性。更科學、高效地利用經濟杠桿2013年9月頒布的國辦93號文，開宗明義“為適應煤礦瓦斯防治和煤層氣產業化發展的新形勢，進一步加大政策扶持力度”。國家對煤層氣產業政策扶持的政策更加系統、完善、有力，重要的是需要認真研究、貫徹、落實。國辦93號文中明確的“提高財政補貼標準”如能盡快科學實施到位，可能成為最為有效的經濟杠桿，促進我國煤層氣產業跨躍式發展。
為達到預期目標，應當著重考慮以下兩個問題。
第一，我國煤層氣開發財政補貼標準應當高于美國的標準。
我國是煤炭為主的能源生產和消費大國，與美國油氣為主的能源格局相反，我國煤炭占能源生產和消費的70%左右，在可預見的幾十年中不會改變。
因此，先采氣后采煤對煤礦安全生產至關重要，包括抽采煤層氣在內的煤礦瓦斯治理項目是名副其實的生命工程。國家決策鼓勵煤層氣產業，防治煤礦瓦斯、改善安全生產是最主要的動因。
我國煤炭產量已占世界產煤量的50%左右，如不預采煤層氣，隨著煤炭生產將釋放大量甲烷，污染大氣環境（甲烷的溫室效應是CO2的24倍），環保壓力將日益增大。
此外，我國能源資源的特點是缺油、少氣、高煤，常規天然氣的缺口遠大于美國。開發煤層氣資源的綜合社會經濟效益、需求程度和迫切性，比美國更為彰顯。
遠遜于美國的煤層氣資源條件和基礎設施滯后使得我國煤層氣開發成本較高。如“十一五”以來，某中央煤層氣企業煤層氣發現成本為0.6元/立方米，生產成本約為1.3元/立方米，比美國的0.42元/立方米和0.79元/立方米，分別高43.79%和66.62%。煤層氣開發財政補貼高于美國，才可能起到應有的激勵效果。
第二，根據國外經驗和企業預期收益，科學制定財政補貼標準。
除資源條件較好的山西沁水盆地南部少數區塊以外，我國煤層氣開發項目在現行財政補貼情況下，企業內部收益率均低于10%，絕大部分煤層氣企業虧損經營。假定我國煤層氣開發項目氣田門站氣價為1.6元左右/立方米，財政補貼從目前的0.2元/立方米提高到0.6元/立方米，加上減免13%增值稅，總補貼額為0.8元/立方米，約占門站氣價的1/2。因此，參照美國情況和預期企業收益，財政補貼至少應高于0.6元/立方米。
國辦93號文中涉及的已頒布實施的優惠扶持政策，徹底落實到位也十分重要。如煤層氣增值稅先征后返，由于種種原因，增值稅的地方部分經常無法兌現。企業所得稅減免落實難度大，導致財政補貼縮水25%左右。因此，國辦93號文的全面貫徹和實施，也是政府有效利用經濟杠桿的先決條件。
實踐證明，政策調控市場，市場引導企業，政府科學合理利用經濟杠桿，在新興的煤層氣產業發展初期，為企業創造具有競爭力的發展平臺，一定可以達到良好的預期社會和經濟效益。煤層氣市場繁榮，煤層氣企業昌盛之時，就是我國煤層氣產業成功之日。（孫茂遠）
來源：中國礦業報
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