日前，著名經濟學家吳敬璉在參加由中歐國際工商學院舉辦的中國新型城鎮化高峰論壇時指出，新型城鎮化的核心是人，在推進的過程當中，要弄清楚舊型城鎮化存在哪些弊端？為何要走新型城鎮化的發展道路？只有弄清楚了這些本質問題，面對多重阻力的新型城鎮化才能夠攻堅克難，落到實處。
舊型城鎮化問題多
吳敬璉說，從世界范圍看，一個國家從低收入向高收入邁進，必須實現城鎮化，因為城鎮化能提高經濟效率。
為此，近幾年來我國都在大力發展城鎮化。但是，到目前為止，我國的城鎮化率還不高，被納入到統計的農民工及其家屬，并沒有真正融入城市生活。他們在教育、醫療、養老、住房等方面，還不能平等地享受城鎮居民的公共服務。中歐國際工商學院院長朱曉明介紹現狀時表示。
吳敬璉用一組數據進行進一步說明，國家統計局發布的我國城鎮化率為52％，這之中有相當一部分人是“偽城市化”，實際上并沒有參加到生產創意的過程當中，只是做一些簡單加工。如果將這部分人刨除，我國城鎮化率只有35％。
這是舊型城鎮化土地優先于人口城市化以及采取“攤大餅”模式發展的結果。吳敬璉指出，當前我國城市建成區的面積增長比城市人口的增長要高出好幾倍，城市人口的人均占地面積比發達國家多得多，城鎮化演變成了房地產開發，對于城鎮化的基本作用——提高效率反而發揮的作用不大。
與此同時，選擇“攤大餅”模式發展，各地爭相建設超大規模城市，造成了當前我國城市千篇一律的發展局面，城鎮化的專業化程度遠遠低于發達國家。吳敬璉強調。
寫過《中國的城市化》的亨德森曾講過一個結構化規律，就是在工業化時期農村人口向城市轉移，制造業優先在城市發展了起來。但是，大概在20世界中期，制造業的技術開始變得標準化，于是面對城市生活成本的高昂，以及不需要工人有很高的教育水平、知識水平和技術水平的制造業企業，慢慢將廠房從大城市遷向小城市。吳敬璉說，目前城鎮化率較高的美國，其實沒有幾個是特大城市。
而我國舊型城鎮化帶來的發展現狀卻是，一方面小城市偏枯，另一方面又出現了一些運作效率非常低、人口在500萬人以上的特大規模城市。其中，北京最為典型，上海緊隨其后，甚至有趕超的趨勢。吳敬璉如是介紹。
這造成了2008年金融危機時，我國3000萬農民工返鄉潮的出現。中國社會科學院研究生院城鄉建設經濟系主任陳淮認為，由于采取了進廠不進城的政策，我國曾錯失了發展二三線城市的良機。對于農民工而言，要么就到北上廣深，要么就直接回到山溝里，中間沒有可以緩沖的中小城市。
在此情況下，一些問題開始出現。吳敬璉認為，首先是大拆大建，侵犯了民眾的利益；其次是建設過程中的效率問題，占地面積過大，投資效率低，各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩定；第三是沒有借錢要還的基本常識，一些地方政府只要借到錢就投進去，搞政績工程，任期一到立馬走人；第四是負面效應不斷顯露，交通擁堵、生態環境惡化、城市運營成本高昂等，北京就是如此。
根源在于體制
這些問題是怎么產生的？
在吳敬璉看來，主要是三個方面造成的。第一，舊型城鎮化的主導者是政府；第二，我國城鄉土地產權制度不統一；第三，我國的行政級別是分層級的。
舊型城鎮化是政府主導的過程。吳敬璉分析說，過去在各級政府眼中，造城是提高政績的重要手段，甚至有些地方將其當成了主要手段。其實，城市的來源無非有兩個，一種情況是從市發展而來的。從這種情況發展而來的前提是，有交易的需要，能夠起到聚集的效應；另外一種途徑就是從城發展而來。在古漢語字典里，城指的是都，也就是政治中心。而在我國的歷史上，城市更多的是從城而來的，現在依然在沿用。
“舉個例子說，我戶口本上的籍貫是重慶，這里是三峽的尾部，是西南地區的經濟中心，但是后來就不行了，特別是在計劃經濟背景下，重慶比不上成都，因為后者是省會。在華東地區，南京是政治中心，上海是經濟中心。在華北地區，北京是政治中心，天津是經濟中心。后來的發展是，經濟中心都敵不過政治中心。這是整個經濟社會組織的格局造成的。”吳敬璉如是說。
吳敬璉進一步表示，在土地產權制度方面，我國現在主要分兩大塊，一塊是農村集體用地，最終擁有者是農民，但是他卻得不到權利也獲得不了利益，這兩項都掌握在干部手中。而城市土地按照憲法規定，是國家所有的。
在此情況下，要推進城鎮化，讓農村土地轉變為城市土地，就只能通過征購將農村集體用地轉變為國有才可以。吳敬璉說，在推動農村土地轉變的過程當中，按照規定是根據農產值來定價的，這意味著將會帶來巨額的差價，而這個差價歸屬于新所有者所有，也就是征購的一方，并不是農民。這成了造大城、攤大餅、盡量把土地規模做大的推動力量。因為，這不僅可以提高政績，還可以帶來巨額的財政收入，成為了一些地方政府主要的財政來源。
除此之外，根據市場規律而言，城市和城市之間應該是平等的，但是在我國卻并非如此。吳敬璉表示，目前，我國有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉鎮，級別越往上的城市，支配資源的能力就越大。反過來，規模越大的城市，往往明文規定的行政級別，或者潛在的行政級別就越高。
“這就造成了一個循環。”吳敬璉說，上級城市可以運用更大的權力吸取資源，從而擴大自身的發展規模。一旦規模大了以后，他的行政級別就會越高，形成了一種循環。
在此情況下，大城市越來越大，人們早晨一窩蜂進城工作，晚上再一窩蜂出城回家，道路交通擁堵不堪，空氣污染問題日益嚴重，人們生活壓力不斷加大。而大城市的膨脹在一定程度上又使得小城市的資源更偏向枯竭，因為資源整體是有限的，吳敬璉表示。
吳敬璉還判斷說，如果這些體制因素不發生根本性的改變，那么不管國家怎么號召新型城鎮化，不少地方官員心里想的、實際做的，很可能依然是舊型城鎮化。
用智慧克服困難
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推進以人為核心的新型城鎮化。對此，吳敬璉提出了一些自己的見解。在吳敬璉看來，全面深化改革意味著要改變一些體制上的缺陷。只有這些缺陷改掉了，在深入研究的基礎上，新型城鎮化推行起來才會比較得力。
在推進新型城鎮化的過程當中，吳敬璉建議，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮化的辦法，并通過市場運作和政府的土地利用規則來提高城鎮化的效率。強調市場運作，并不意味著政府會沒事可做，而是順勢而為，就是土地規劃還是由政府來做。比如，根據規劃對土地用途進行管制，對農用土地、城市工商用地和住宅用地進行有效劃分等。
其次，要如同《決定》里所說的那樣，建立跨城鄉的全國統一的勞動力、土地和資本市場，從而使資源流向效率和回報最高的地方。建立兼顧國家、集體、個人的土地增益分配機制，合理提高個人收益。確認農民對承包土地擁有占有、使用、收益、流轉權能。推動大中小城市和小城鎮協調發展，優化城市空間結構。
第三，要改革現有的行政層級制度，重新界定市場的職責，重新組織城市財政。《決定》中對此也有強調，只有體制上的問題解決了，要提高我國城市化本身和建成城市的效率，才有可能。
“《決定》提出的規定，都非常有利于提高城鎮化的效率。但推行起來仍然有很多問題需要逐步解決。”吳敬璉認為，首當其沖的問題是由于意識形態和現有的利益格局造成的。比如，增加了農民的財產收入、土地收入，那么就會影響到其他在這個城鎮化過程當中的利益主體，他們的原有利益就會受到影響，所以在推進新型城鎮化時，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難，把各項改革落到實處。
此外，現有的運轉體系各個環節之間，雖然效率差，但大體上還算協調。推進新型城鎮化意味著要改變其中的一些環節。而一個環節發生了變化，其他的環節跟其就會產生矛盾。“當我們深化改革的時候，就不能不顧及實際會發生的困難。比如，《決定》里面提到的地方政府可以發債。要考慮在什么情況下可以發債，誰對債務進行負責，怎么監督等一整套問題。”
吳敬璉最后在接受中國商報記者采訪時表示，政府在推進新型城鎮化的過程當中，最重要的是做規則的制定者，而不是參與者，用好的制度，好的體系去實現以人為核心的新型城鎮化。（本報記者陳芳）
來源：中國商報
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