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觀點簡述：10月15日，國務院發布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號，下簡稱《意見》或“41號文”），從調整產品結構、鼓勵企業兼并等角度對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個行業的產能過剩提出治理舉措，并對其他行業的產能過剩治理形成一定指導。
我們梳理了本次政策的總體化解政策和分行業政策，對比此前相關政策，我們認為總體化解政策是既有政策的重述和延伸，從其思路看，《意見》反映出政府對于市場化方式解決產能過剩的取向在增強。
分行業來看，水泥、船舶行業的具體調控措施較以往呈現一定變化，而鋼鐵、電解鋁、平板玻璃等行業則較既有政策變化不大。對于前者，《意見》仍需諸多配套政策（如產品標準、環保標準、信貸政策等）制定、政策切實執行才能達到預期效果；對于后者，《意見》更多體現為政府對化解產能過剩的重視和對既有政策執行力度的重申，實際執行情況有待關注，影響或較為有限。
10月15日，國務院發布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號，下簡稱《意見》或“41號文”），針對國內鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個行業的產能過剩矛盾，《意見》提出了化解產能過剩的總體要求、基本原則、主要目標、主要任務、分業政策、政策措施和實施保障，從調整產品結構、鼓勵企業兼并等角度對行業產能過剩提出治理舉措，并對其他行業的產能過剩治理形成一定指導。
多重因素促使《意見》出臺，市場化方式解決產能過剩的傾向在增強
《意見》是國務院繼2009年發布《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》（國發[2009]38號文，下簡稱“38號文”）后，又一次以國務院發文（級別高于一般部門規章）的形式提出產能過剩治理的一攬子方案。鋼鐵等5個行業低于75%的產能利用率、近期偏低的毛利率（尤其是鋼鐵、電解鋁）、日益嚴重的大氣污染、國內經濟謀求結構轉型升級以及既有政策執行力度趨弱或是促使《意見》出臺的直接原因。
我們梳理了本次政策的總體化解政策和分行業政策（見附件），對比此前的38號文及其他相關部門規章 ，我們認為，總體化解政策是既有政策的重述和延伸，雖然仍帶有行政調控色彩，但從制訂環保標準以實現產能淘汰（而不再是目錄式行政淘汰）、鼓勵產能置換交易以實現產業空間布局優化等化解思路看，《意見》反映出政府對于市場化方式解決產能過剩的取向在增強，希望通過頂層機制設計、基層市場運行來化解過剩產能問題。
《意見》對不同行業的影響存在一定差異，實際影響需看執行及配套政策的制定情況
分行業來看，《意見》的影響存在一定差異：水泥、船舶行業的具體調控措施較以往呈現一定變化，而鋼鐵、電解鋁、平板玻璃等行業則較既有政策變化不大。對于前者，《意見》仍需諸多配套政策（如產品標準、環保標準、信貸政策等）制定、政策切實執行才能達到預期效果；對于后者，《意見》更多體現為政府對化解產能過剩的重視和對既有政策執行力度的重申，實際執行情況有待關注，影響或較為有限。
水泥方面，《意見》主要從產品結構、產線協同處置、氮氧化物排放標準提升等三個方面切實延伸了既有政策，并給配套政策指明方向，對行業影響較大。1、產品結構方面，“提高混凝土標準”將增加熟料需求（高性能混凝土中的主要有效成分——熟料——將增多），“盡快取消32.5復合水泥產品標準，逐步降低32.5復合水泥使用比重”將使得原有水泥使用轉向高標號產品，從而增加水泥熟料的需求 ，兩項措施均將提高熟料產能利用率。考慮到較多大型水泥企業通過復合32.5水泥增值稅返還獲得的營業外收入占利潤總額比重較高 ，需要關注后續配套政策（行業標準、稅收政策）的變化及其對企業盈利的影響。2、產線協同處置方面，《意見》提出協同處置生產線數量比重不低于10%，目前金隅、華新、海螺等大型水泥企業已有部分產線協同處置城市生活垃圾或產業廢棄物，但全國要達到近170條產線的目標（2013年6月末，全國共有新型干法熟料產線約1,670條），還需新增100余條協同處置生產線，企業的改造支出及運營成本將略增，垃圾分類、政府補貼政策等相關政策亦需要推出。3、“對（氮氧化物）整改不達標的生產線依法予以淘汰”將原對新增產能的要求轉為對全行業的普遍要求，提高了淘汰標準，我們預計部分不達標的小規模新型干法產線或遭淘汰，對整體治理產能過剩將起到積極作用。
船舶制造方面，《意見》新提出了對一年以上未承接新船訂單的企業實行差別化管理的指導意見，這意味著將嚴格控制新增產能擴展到主動管理現有存量產能。事實上，自2008年新增訂單大幅下滑起，中國在造船景氣時期進入的部分民營船廠便面臨著新增訂單嚴重不足的競爭環境，并因此陸續出現破產、倒閉、轉產等，其深層原因在于該部分船廠競爭力不強，主力產品船型多集中在普通散貨船等技術附加值低、進入門檻低的領域。造船行業開始逐漸進入去產能化的通道，此后，2010年及2013年，受船價處于低位驅動，新增訂單出現階段性反彈，并因此延緩了部分產能退出過程。但從趨勢來看，新增訂單較過往高峰時期呈現出更加集中的態勢，即大型、超大型船廠依托信貸實力、資金及技術水平在低谷時期表現出了自身競爭力，對落后產能的市場空間擠壓愈發突出。《意見》中提出的對一年以上未承接新船訂單的企業實行差別化管理的指導意見，其具體實施細則仍有待觀察，一旦出臺更嚴格的政策，預計該部分產能將會是去產能的主要承受者。
鋼鐵方面，《意見》與以往出臺的鋼鐵產業政策一脈相承，延續了以往“限制新增、淘汰落后、提升核心技術、強化市場機制”等方面的基調，較以往的調控政策無實質性的改變；《意見》的出臺對于調控產能的力度更加嚴格，彰顯出政府調控鋼鐵行業的決心和力度。自2005年政策對鋼鐵行業進行新一輪嚴格控制以來，對于行業產能過剩的問題始終無法解決，即使后來出臺《鋼鐵行業生產經營規范條件》開始強調利用市場倒逼機制、環保門檻、資源綜合利用標準等措施來實行優勝劣汰，也始終沒有相應的執行措施出臺，市場機制的作用始終無法有效發揮。產能調控政策的無效主要是由于無法解決地方政府在政策執行過程中的利益博弈，雖然新出臺的《意見》把化解產能嚴重過剩矛盾工作列為落實中央重大決策部署監督檢查的重要內容，并加強對《意見》貫徹落實情況的監督檢查，但仍未提出具體執行的方案，鑒于之前的政策實施結果，執行力度仍將是制約《意見》落實的關鍵，本次政策的執行效果仍需進一步關注。
電解鋁方面，《意見》主要包括淘汰落后產能、嚴控優惠電價及引導消費需求三個方面，基本是以往《鋁工業“十二五”發展專項規劃》、《鋁行業規范條件》等政策的延續，新增部分主要體現在對落后產能的具體懲罰措施。但是，當前電解鋁企業已很少使用16萬安培以下預剖槽，2012~2013年工信部確定的電解鋁行業淘汰門檻亦為16萬安培以下預剖槽、但目標僅分別為27.16萬噸和26萬噸，不足當前建成電解鋁產能的1%；而限制電價補貼政策的落實將主要取決于地方政府的配合意愿。整體而言，預計此次意見涉及電解鋁行業的規范政策短期內對行業運行影響有限。
平板玻璃方面，與現有政策相比，《意見》未對既有產業發展目標進行調整，僅新增了通過修訂標準實現產品結構升級的思路，因此對行業的影響需要結合未來配套政策來分析。2,000萬重量箱的平板玻璃新增淘汰量，對目前超過10億重量箱的玻璃年產能影響很小，因此短期內我們預計《意見》對平板玻璃行業影響不大。
轉自：中債資信
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