城鎮化是經濟發展的結果，而不是原因

　　我國不少地方政府一方面通過出讓土地獲取直接收益，另一方面利用土地抵押獲得貸款。這種過度依賴土地財政的發展途徑，一定是不持續的。一旦資金鏈斷裂，地方政府將背負沉重的金融債務。

　　原因——產業過分單一，勢必經不起市場變化沖擊

　　分析底特律從輝煌到破產的路徑和原因，對我國正在推行的新型城鎮化很有警示與借鑒意義。

　　底特律的財務問題已經發酵了幾十年，一直未能得到解決。底特律遭遇破產窘境最主要的原因，是產業過于單一。底特律的汽車工業產值占當地GDP的80%，這樣的經濟結構，勢必經不起市場變化沖擊。一旦汽車銷量下滑，危機立即到來。

　　隨著日系與歐系汽車的崛起，底特律汽車業所占市場份額逐漸萎縮。與此同時，汽車巨頭們開始在全球，尤其是中國等新興經濟體建廠，這直接導致底特律汽車產業的就業崗位和稅收能力急速下降。雪上加霜的是，底特律在金融危機期間遭受沉重打擊，三大汽車公司大量裁員，導致城市的經濟更加惡化。

　　而且，長期過度依賴汽車工業，也給底特律的教育事業帶來負面影響。教育分析人士指出，由于底特律擁有眾多汽車工廠，年輕人只要獲得中學文憑就能找到工作，而且很快能達到中產階級的收入水平。這就誤導了當地政府與民眾，使他們忽視了人力資本投資的重要性。而培養和吸引人才以及合理的人才規劃，對一個城市是非常重要的，他們恰恰是產業創新和轉型升級的源泉。真可謂“成也汽車，敗也汽車”！

　　汽車工業的萎縮帶來了一系列的連鎖反應。首當其沖就是就業困難，收入水平下降，人口開始向外遷徙。另一方面，則與民權運動引發的種族緊張局勢以及騷亂有關，白人和中產階級流向郊外。曾經像潮水一樣來到這座城市工作的人們，現在卻退潮一樣逃離這里。人口急劇下降導致稅基驟減，稅收同時大幅下降。

　　但公共支出依然龐大：政府不僅要維持一個約360平方公里大城市的日常運營，還有不堪負荷的醫療和養老金支出。底特律的市政淪為“吃飯財政”，政府雇員的薪水和福利支出吞掉了幾乎4/5的預算。在180億美元的債務當中，很大一部分產生于福利。

　　在經濟衰落之后，還要維持以前的福利水平，政府確實難以承受。但在底特律，誰也不敢削減福利。美國汽車業的工會有悠久的傳統，能量非常大，政治家們都不敢得罪這些藍領選民。

　　警示——過度依賴土地財政的發展途徑，一定是不持續的

　　當下我國正在把新型城鎮化建設提到更高的戰略地位，底特律的破產給我們敲響了警鐘。

　　對我們這些正在經歷大規模城市化進程的人來說，聽說這樣一個大城市破產，覺得是一個不可思議的事情。但實際上，底特律破產提醒我們，如果一個城市經營不善或者戰略上出現失誤，真的會走向破產。

　　從底特律的教訓來看，其汽車產業曾如此輝煌，但也正因為其產業過于單一，結果就導致了破產。而我國有多少城市有自己的特色產業呢？如果沒有，卻又在大筆舉債進行城市擴張，其結果必將是危險的。

　　對一個城市來說，產業過于單一，就相當于把所有的雞蛋都放在一個籃子里面，只要這個產業稍有風吹草動，這個城市就會受到很大的沖擊。近年來，我國許多領域和行業的產能過剩問題日益嚴峻，隨之而來的是一大批傳統工業城市、資源型城市面臨困境。那些曾經創造神話的“鋼城”和“煤城”，無不面臨巨大的產業結構調整和轉型升級的壓力。換言之，地方經濟發展絕不能過度依賴某個單一產業，必須主動推進城市產業更新換代和轉型升級。

　　更令人擔憂的，是政府主導下的“造城運動”。地方政府出于政績和GDP的考慮，過度依賴投資拉動經濟，導致重復性建設，各種CBD和產業園不斷涌現，而當地的市場需求有限，由此造成了一些“空城”和“鬼城”。

　　一些城市在沒有足夠的產業支撐的條件下，通過大力發展房地產業來增加土地出讓收入。表面上看樓房蓋起來了，廣場建起來了，農民都進城了，但實質上這種城市化就像是無米之炊，難以持續健康地發展。因此，沒有結構合理的實體產業支撐的城鎮化，嚴格來說是“偽城鎮化”，是危險的城鎮化，這也是中央提出要走新型城鎮化道路的根本原因。

　　中美兩國體制、國情存在較大差異。我國《預算法》禁止地方政府發行債券，《破產法》里也根本沒有地方政府破產的規則。因此，一些地方政府即使面臨非常嚴重的財政危機，也不會進入破產程序，更不會被宣布破產。這就使得地方政府的債務被掩蓋起來，從而成為隱性債務。

　　盡管地方政府因為《預算法》規定不許負債，但暗度陳倉搞城市投融資平臺負債的現象很普遍。而此類融資平臺幾乎都是依靠土地：我國不少地方政府一方面通過出讓土地獲取直接收益，另一方面利用土地抵押獲得貸款。這種過度依賴土地財政的發展途徑，一定是不持續的。一旦資金鏈斷裂，地方政府將背負沉重的金融債務。

　　對中央政府來說，應盡快推行房產稅、資源稅，這才是政府穩定、合理的財源；對地方政府來說，應基于實體經濟發展促進城市建設，應著力于促進產業升級轉型、合理規劃城市用地、提高城市管理水平。

　　畢竟，城鎮化只能是經濟發展的結果，而不是經濟發展的原因。

來源：中國國土資源報

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