國企改革頂層設計并不明朗。“無論是‘抓大放小，有所為有所不為’，還是后來的‘重點行業、關鍵領域’，都缺乏具體指向性，并沒有將國企性質做一個明確區分，比如哪類企業應該屬于少賺錢甚至不賺錢的，哪類屬于可以賺錢的，哪些企業可以相對壟斷，哪些企業屬于完全市場競爭，哪些屬于行政性壟斷、資源性壟斷或者市場性壟斷，都沒有明確的定位，這就使得國企改革很難快步朝前。”
據悉，由國資委牽頭的《深化國有企業改革的指導意見》目前正研究制定，已向國務院匯報。國資委已成立工作組，就下一步國企改革的方向和路徑進行調研，內容包括國企下一步改革原則、方向、目標、任務、路線、時間等。如進展順利，該改革方案有望于今年上半年出臺。
頂層設計仍不明朗
國資委副主任邵寧在兩會期間曾表示，國企改革尚在進行過程中，與市場經濟的要求還有很大差距。比如大型企業母公司的公司制股份制改革進展較慢，存續企業的消化還比較困難；董事會的運行機制還不完善，國資監管機構、董事會、經理層的關系需要進一步理順；經營管理制度還不能適應市場經濟要求，企業經營者的行政化管理色彩依然存在，尤其是缺乏市場化退出通道；一些企業內部市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。
時任國資委主任王勇在今年1月召開的全國資產監督管理工作會議上也坦言，國有企業改革已經進入深水區，改革的內在動力不足，外部環境越來越復雜，難度也越來越大。從國有企業自身經營來看，也存在許多不可忽視的問題，部分地方國有企業經濟效益處于深度下滑狀態，虧損企業增多，債務規模過大，利息負擔加重，財務風險加大。
在中國企業研究院首席研究員李錦看來，我國國企大多分布在傳統型產業，處于產業鏈、價值鏈的中低端環節，戰略性新興產業比重較低。行業產業集中度較低，資源配置效率不高，核心競爭力不強，重復建設、惡性競爭、資源浪費、環境污染等問題還沒有很好解決。
他認為，導致上述問題出現的一個很重要原因，在于此前國家對國有企業戰略定位缺乏清晰度與指向性，國企改革頂層設計并不明朗。“無論是‘抓大放小，有所為有所不為’，還是后來的‘重點行業、關鍵領域’，都缺乏具體指向性，總給外界吃大鍋飯的印象，并沒有將國企性質做一個明確區分，比如哪類企業應該屬于少賺錢甚至不賺錢的，哪類屬于可以賺錢，哪些企業可以相對壟斷，哪些企業屬于完全市場競爭，哪些屬于行政性壟斷、資源性壟斷或者市場性壟斷，都沒有明確的定位，這就使得國企改革很難快步朝前。”
除此之外，李錦還以為，我國此前的國企改革還存在政企分開不夠徹底的弊病。一方面，企業辦社會的負擔還沒有完全解除。另一方面，企業在困難的時候仍然需要行政資源的支持，企業的預算約束還沒有完全硬起來。企業經理人的選聘還沒有做到市場化，按市場規則選聘和管理的企業經理人依然是少數，職業經理人隊伍遠沒有形成。
兩大分類缺乏操作性
值得一提的是，上述問題在國企改革下一步或將得到妥善解決。據記者了解，下一步國企改革的一個重要方向是按照國企發展的實際情況進行梳理，按照其功能和性質對其進行戰略性定位，將國企分為兩類，一類是公益性，另一類屬競爭性。再按照不同類別的國有企業制定不同的改革方向。在戰略定位的基礎上形成新的國資監管體系。
公益性國企在中央層面包括石油石化、電網、通信服務等領域企業，地方層面包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業，及從事重要資源開發和軍工、大飛機等關系國計民生的戰略性企業。相比盈利需求，他們更重要的是社會職責和戰略任務。對其應加強市場化的內部改革、完善出資人管理并加強行業性的社會監督，使他們更好地服務社會和公眾。
競爭性國企包括寶鋼、中糧、一汽、中國建材等，在機制上他們更加市場化，國有出資人對其沒有扶持幫助義務，企業獨立承擔經濟法律責任以及市場競爭乃至破產退出的風險。對于競爭性的國企，改革的方式就是國資委近幾年一直推動的國有企業整體上市工作。
在國家發改委投資研究所政策研究室副主任吳亞平看來，此種分類存在著操作上的尷尬。他告訴記者，這兩種分類在實踐操作中很難界定，比如城市建筑領域中存在的大量的基礎設施，到底應該定位為競爭性還是非經營性很難界定，如果認定其為公益性，那外資為何要大量進入這些城市基礎設施領域？此外，隨著市場機制的改革推進，企業的性質也會發生改變。
李錦也告訴中國商報記者，更為科學的界定方式應該是分為四類。第一類為完全公益性國企。這些企業把社會效益放在第一位，如石油、電力等能源行業。第二類是以公益性為主，盈利性為輔，包括公共交通等部門。對這兩類企業就不應以營利作為目標，而應考核其對國家與民眾的戰略貢獻，這是特殊的考核標準。第三類是以公益性為輔，盈利性為主。第四類是完全盈利性，其對國家的貢獻主要是以稅收作為體現。“分類依據的標準不一樣，改革的方向與要求就不一樣，從這個意義上看，做好分類是頂層設計的基礎。”他表示。
國務院國資委研究中心競爭力研究部部長許保利也持有類似的觀點，他告訴記者，將國企劃分為公益性和競爭性這兩個概念在操作上可能會面臨一些困難，有些國企業務是多元化的，應先把國企的定位問題搞明白，并根據市場的情況來進行分類可能更好一些。
在他看來，將國企劃分為承擔市場風險的企業和不承擔市場風險的企業可能更好操作一些。對于完全承擔市場風險的企業就可以去參與市場競爭，優勝劣汰。而不承擔市場風險的企業就不能夠破產倒閉和民營化，由國家承擔市場風險。對于這種企業的考核，應該根據其業務增長量和成本最小化來確定企業高管的薪酬。此外，還有一些企業有不同的業務，有不承擔市場風險又有競爭性業務的特殊企業，就可以進行分別考核。
不少專家也認為，只有在科學分類之下，才能探索出國企改革下一步的道路。
對處于競爭性行業內的國企，應該按照建立現代企業制度要求，努力探索多種實現形式，使其成為真正意義的具有獨立法人地位的市場主體，與民企、外企平等參與市場競爭，并在市場競爭的實踐中不斷提高自身競爭能力。對處于特殊性行業內的國企而言，其只承擔著社會職能，它們是作為政府職能直接延伸而存在的，是一種非常特殊的企業形態。
對處于競爭性行業和特殊性行業之外的其他行業內的國有企業而言，要按照建立現代企業制度的整體要求，一方面在確保國有絕對或相對控股的前提下大力發展混合所有制，使股份制成為主要實現形式。另一方面通過制度創新、管理創新、技術創新和文化創新，整合企業資源、發揮企業潛能、提升傳統技術、培育先進企業文化。與此同時，破除壟斷，引入競爭機制，提高效率和活力，提升核心競爭能力，使國有企業更好地承擔政府賦予的各種經濟、社會職能。
目前，廣東已在分類推進國企改革上先行一步。在2月27日召開的廣東省國有資產監督管理工作會議上，廣東省國資委主任溫國輝在講話中提道，廣東將從功能定位的角度把國有企業分為競爭性和準公共性兩大類來發展與監管，并明確企業發展方向和重點。（本報記者海燕）
來源：中國商報
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