新型城鎮化必須依靠產業支撐

日前，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎在接受中國商報記者專訪時表示，在新型城鎮化的發展過程中，城鎮化確實會拉動投資，但不能反過來說，要靠投資來拉動城鎮化，這是兩個不同的東西。

　　自從十八大提出建設新型城鎮化以來，關于如何建設新型城鎮化的探討不斷見諸媒體，形成一股不小的波瀾。然而，目前的討論大多集中在戶籍制度和土地制度改革，對于城鎮化所需的產業支撐的呼吁相對較少。目前中國商報記者專訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎，請他為讀者解析，為什么發展城鎮化必須要有產業支撐？城鎮化與產業發展如何相互作用？城鎮化的建設資金從哪里來？如何培育多元化的投資體制？

　　城鎮化重點是中小城市

　　中國商報：您認為城鎮化的重點是發展中小城市，為什么這么說？

　　馮奎：中國的城市發展，是以城市群作為主體形態，依托大城市，發展一批中小城市。在我國，中小城市發展不足，需要得到更多支持。一方面看，中心城市，包括地級市以下的小城鎮，積聚了大量人口，但在公共政策方面沒有得到足夠支持，比如，河南省90%的土地資源都集中在各類大城市，縣以下中小城市、小城鎮的建設用地的指標只有不到4%；固定資產投資，地級市以上的中心城區，差不多占到七成。但是，另外一方面，地級以下的中小城鎮，積聚了70%的人口。所以，這就帶來一個問題，我們希望人口向地級市以下的中小城市流動，但是我們的政策跟不上，政策的重心太高了，所以，應該發展中小城市。

　　我國的中小城市發展既要抓好原有中小城市，也要培育新的中小城市。從原有中小城市結構來看，我們368個縣級建制市，50個地級區劃、1580多個縣級行政劃分的中心城鎮，162個地級建制市，大致可以劃歸中小城市進行規劃發展。從新的中小城市來說，東部地區的特大鎮、中心鎮，中西部地區大城市郊區的重點鎮，一些邊境口岸重點小城鎮，都可以進行中小城市的培育與發展。我們看到，有一批小城鎮，其經濟規模和人口規模，早已超過了1993年規定的建市標準，甚至有的已經達到了當時的大城市標準，但其行政體制還是鎮，而且還是按照管理農村的方式在管理這些城鎮，經濟意義上的小城市，在管理上并沒有得到充分體現。所以說，要把中小城市的培育，作為城鎮化的重點。

　　中國商報：目前，全國已經掀起城鎮化熱潮，有媒體報道，浙江擬試點27鎮撤鎮設市，您認為這樣的方式可行嗎？其中可能存在什么問題？

　　馮奎：浙江的先行試點，是存在現實基礎的。浙江已經出現了我們可以稱之為特大鎮的小城鎮。這些特大鎮，人口已經達到20萬，甚至50萬以上，財政稅收都比較高，非農就業占比超過60%。還要注意的是，浙江提出來一個概念，就是小城市培育，把27個中心鎮培育成小城市。我認為，這是一種積極探索。

　　至于可能存在的問題，有幾個方面：第一，不能一窩蜂地發展，不符合條件的地方不能盲目地撤鎮建市。第二，不能片面追求增加土地指標，因為建市有一個好處，其用地指標是有所增加的，有些地方為了增加建設用地指標，沒有注意到城鎮化主要是推動農民工進城，并為其提供公共服務，不能只追求地，不管人。第三，不能追求地方行政權力的增加而忽視社會組織的培育，社會管理模式沒有創新，這也沒有達到我們的目的。第四，在鎮改市的過程中，要與資源和環境相適應，不能以大面積的城市建設破壞了本來就很脆弱的生態環境，我們以往都有這方面的教訓。

　　產業支撐最為關鍵

　　中國商報：我看到一種觀點，西方發達國家的城市化是先有產業聚集，而后人口自然聚集；而中國目前的城鎮化正相反，大家重點都落在人口聚集的相關問題上，產業似乎沒有受到重視。即使實現了戶籍制度、福利配套、土地流轉等系列改革，但農民變身市民后，何以養家糊口？產業支撐是否最為關鍵？

　　馮奎：西方城鎮化基本遵循著一個自然的演化路徑，從西方城鎮化的歷史來看，一般是產業的發展促進人口的集中，這是西方工業革命以來，美國等發達國家走過的道路。而我們目前的重點集中于人口集聚，對于我們國家來說，要具體分析。首先要認識到這有一定的合理性，其次不能片面追求人口的城鎮化率。

　　第一個原因，我們國家城市化的水平落后于工業化的水平。從歷史看，1970年代，工業增加值就已經超過農業增加值，而直到1980年代，城市人口的增長才超過農村人口的增長，這意味著我們開始完成人口集聚的任務落后了十幾年。

　　第二個原因，我們國家目前的城鎮化率達到了51.3%，英國在達到這個水平的時候，其農村人口只有1300多萬；巴西在這個時候，農村人口只有4500多萬。但是我們國家現階段農村人口還有6.7億。按照城鎮化率的發展推進，如果要達到65%的城鎮化率，我們還需要轉移相當于一個美國的人口。轉移了這部分人口后，我們的農村還有4.5億，所以，我們國家有特殊國情。

　　第三，我們國家城鎮化率50%，處在城鎮化快速發展階段。城鎮化的發展規律是，開始的時候進程很緩慢，然后進入快速發展階段，城鎮化率達到70%后，又進入緩慢發展階段。我們目前所處在的階段，其中一個特點就是人口快速向城市集中。

　　但在我國，也確實存在一種傾向，在中央提出城鎮化戰略的大背景下，在一些地方的“十二五”規劃、特別是該地方的城鎮化戰略中，過于強調城鎮化率的提高。我就看到在西部一些地區，調高了城鎮化率的增長指標。這就導致一個問題，過于強調人口集中，而不注意其他方面的轉型。我認為，城鎮化的轉型，既包括人口的空間轉型，也包括空間載體，比如傳統的鄉村向城鎮轉型、城鎮向小城市的轉型；也包括就業的轉型，從農業就業向非農就業轉型。2010至2011年，我主持的一個課題，提出在城鎮化過程中要實現多元、復合轉型，也就是人口向市民化轉型，產業向非農產業轉型，以及空間載體向城市的轉型，這三者應該同步推進。要利用三者之間的相互帶動作用，只強調其中一個方面，就會導致發展不平衡，會出現很多問題。所以，在這些方面，發揮產業支撐作用，對有些地方非常重要。

　　中國商報：那么，是否應該在城鎮化設計之初，就考慮到產業配套？又應該如何進行產業配套？

　　馮奎：在現實當中，我強調，城鎮化發展和產業發展要遵循一個看得見的原則。所謂看得見，就是在那些有可能積聚人口的地方，有可能發育起產業的地方，我們的政府要創造條件，去推動產業發展，人口積聚，推動二者良性互動。而不具備條件的地方，我們去推動城鎮化，將來一定會出現很多問題。比如一些地方把山推平，搞城鎮上山的運動，還打著“山地城鎮化”的旗號；又比如高鐵新城，許多城市規劃出一塊地方，假想能積聚30萬甚至40萬人口，但沒有產業培育，沒有其他的系列的服務設施，這些高鐵新城一定會淪落為空城、有問題的城。這些都印證了我們的觀點，要推動多方面的轉型。

　　中國商報：我們知道，城鎮化會帶動相關產業發展，除了地產，還有建筑、建材、機械、環保、汽車、醫療、電氣設備等等領域，應該會消化一些目前比較過剩的產能。但如果產業大量上馬，將來是否會加劇產能過剩的矛盾？

　　馮奎：我的理解是，城鎮化會消化一些產能，也會創造一些新的需求。所以在這點上說，城鎮化能夠緩解有些領域的產能過剩，比如鋼材。同時，還要注意，我們走的是新型城鎮化發展的道路，對綠色、新型、環保材料會創造新的需求。但我們不能夸大城鎮化對解決產能過剩的作用。因為從城鎮化發展的過程來看，發展階段的特點就是要大量基礎建設，提供公共服務，這是政府和企業投資的重點。但是隨著城鎮化的進一步發展，未來的投資要轉向軟環境的改善，經歷過大興土木地建設保障房、建設鐵路等的階段之后，一定要過渡到依靠城市的消費、依靠城市的服務來推動城鎮化的階段。所以，在我們國家，在未來一二十年中，我們可能更多的是以基礎設施的建設的投資作為重點，但過了這個階段，一定要發生變化。所以，對產能過剩的化解有一定作用，但不能完全指望城鎮化。

　　目前的產能過剩是過去經濟過熱累積下來的。有些地區，如果再頭腦發熱，借城鎮化之機盲目擴大產能，就會出現舊的危機沒有化解、而新的矛盾又在加劇的問題。

　　另外，新型城鎮化道路對建材、設備等都有新的要求，需要新的產業結構來適應，如果沒有好的調整思路，也會出問題。

　　中國商報：您的意思是說，如果發展得好的話，城鎮化對于工業的結構調整和產業的轉型升級，會產生一定的促進作用？

　　馮奎：我認為是這樣。從城鎮化的廣義的角度來說，既包括農村人口向城市的轉移，也包括城市發展水平的提高。我們的城市處在不斷更新中，我們現在需要發展綠色、低碳、生態型城市，這就意味著城市的建筑、工業、交通等，要使用新技術、新材料、新設備，這就會促進產業發展，在城鎮化發展過程中找到新的機遇。所以，對于企業和產業來說，轉型非常重要，產業升級必須與城鎮化的發展相適應。

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