深化國有企業改革的主攻方向

　　●在改革駛入“深水區”、進入“持久攻堅戰”階段，國有企業的突出問題主要體現為以下幾個方面：國有經濟規模偏大，涉足面偏廣，企業泛行政化，國有獨資公司居多，公司治理不盡規范，高管腐敗仍存，行政壟斷較為嚴重，內部管理制度僵化。

　　●全面深化改革的戰略布局下，按照改革的問題導向，解決上述問題無疑構成了下一步國有企業改革的主線。

　　近40年來，國企改革取得了巨大進展，成效顯著，在中國經濟崛起中功不可沒。然而，當改革駛入“深水區”、進入“持久攻堅戰”階段，國有企業仍然存在諸多突出問題，如國有經濟規模偏大，涉足面偏廣，企業泛行政化，國有獨資公司居多，公司治理不盡規范，高管腐敗仍存，行政壟斷較為嚴重，內部管理制度僵化。在全面深化改革的戰略布局下，按照改革的問題導向，解決上述問題無疑構成了下一步國有企業改革的主線。

　　收縮國有經濟總體規模和產業布局

　　到2016年底，全國國有企業資產總額131.7萬億元，所有者權益合計44.7萬億元，2016年國有企業實現營業總收入45.9萬億元，實現利潤總額2.3萬億元。從產業結構上看，國有企業不僅完全主導了傳統自然壟斷行業、基礎設施、城市公用事業，而且遍及農業、工業、服務業的各個具體行業。從主營業務看，70%多的國有企業屬于競爭性行業商業類，真正分布于基礎性行業公益類的國有企業不足30%。就工業而言，國有企業遍及工業類全部行業。國有企業產業結構顯然過于寬泛。

　　在經濟新常態下，國有企業營業收入和利潤增長率不斷下降，這正是強化國有經濟戰略性退出一般性產業的契機。既然國有企業分為公益類和商業類兩大類，國有企業應該專注于公益類，商業類中的大部分國有企業，除了特殊功能類、戰略類、新興產業類等行業領域保持國有資本外，其他大部分行業的國有資本都應該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出。

　　國有企業不僅遍布國民經濟各行各業，而且遍布大中小微各種規模。根據2013年的統計資料，全部國有企業數量中，大型企業占5.8%，中型企業占18.1%，小微企業占76%，有悖國有資本“抓大放小”原則。因此，國有企業應該專注于大中型企業，小微企業實在沒有必要實行國有制，應該逐步收縮甚至退出。

　　國有企業“去行政化”勢在必行

　　國有企業按照政府序列的行政級別，分為中央企業、省屬企業、市屬企業和縣屬企業四級，所有國有企業都被賦予相應的行政級別，從正部級一直到副處級。國有企業泛行政化，引發了多種與市場經濟不相容的現象。國有企業家可以“商而優則仕”，政府官員也可以“仕而優則商”，很多情況下，國有企業成為政府官員晉升過程中的“中轉站”，或即將退休政府官員的理想“歸宿點”。

　　國有企業泛行政化，使得企業間“高管對調”現象成為常態。在正常的市場經濟中，競爭企業高管之間是不可能“對調”或“互換”的，但在我國國有企業體系中，這種“對調”現象卻十分常見。當企業間激烈競爭之時，上級部門可能突然將雙方或多方之間的高管進行“對調”。在反壟斷法中，這種“對調”無異于深度“人事合謀”，但在行政化的國有企業中，國有企業家服從行政命令。

　　國有企業泛行政化，必然造成資源配置的行政化。國有企業在土地占有、財政投資與補貼、貸款、資源占有、公司上市、利潤分配等方面都享有政策“偏飯”，使得國有企業與非國有企業之間身份不平等、實力不相稱、競爭不公平、績效不可比。既然公有制經濟與非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎，按照兩個“毫不動搖”的要求和“權利平等、機會平等、規則平等”的原則，加速國有企業“去行政化”改革應該成為深化國有企業改革的前提。

　　其實，早在1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，就已明確提出深化國有企業人事制度改革，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”。因此迫切需要按照“國有企業本位論”要求，盡快重啟“去行政化”進程。

　　整體改制實現母公司層面混合所有制

　　鑒于國有企業母公司基本上為國有獨資公司，有必要重塑國有企業的產權模式，按照國際經驗和績效導向，在國有企業母公司層面實現投資主體多元化，建立混合所有制。

　　我國正在進行的混合所有制試點，基本上都是在某個子公司或某塊業務進行，沒有觸及到母公司層面。這是時下混合所有制改革的一大軟肋。因此，混合所有制改革一定要著眼于國有企業母公司而非子公司層面、著眼于主營業務而非輔業副業、著眼于壟斷環節而非競爭環節，為整體改制和整體上市打下堅實的產權基礎。通過混合所有制改革，將現有母公司集團公司的國有獨資公司先改制為國家絕對控股公司國家持股50%以上，再逐步改制為國家相對控股公司。

　　關于資本控股不斷放大的杠桿作用，列寧曾轉引德國經濟學家漢斯·吉德翁·海曼的觀點指出：“擁有不太多的資本，就可以統治巨大的生產部門。事實上，擁有50%的資本，往往就能控制整個股份公司。所以，一個領導人只要擁有100萬的資本，就能控制各孫女公司的800萬資本。如果這樣‘交織’下去，那么擁有100萬資本就能控制1600萬、3200萬以至更多的資本了。”因此，國有相對控股公司作為混合所有制的必然要求和結果，是社會主義基本經濟制度的重要實現形式，不意味著國有制性質的改變，僅僅是國有制實現形式的轉變，而且這種轉變有助于增強國有經濟活力、控制力、影響力，實現國有資本“四兩撥千斤”的杠桿作用。

　　規范國有公司治理 釋放“治理紅利”

　　國有獨資公司的單一產權關系，導致了政府主導的、行政化色彩嚴重的單邊治理機制。國有企業領導人更多地是對上級政府負責，而不是對市場和企業負責，導致企業行為更多帶有“官商”特征。即便是國有控股的上市公司，也存在公司股東大會的股東數量和構成幾乎與董事會高度重合、上市公司董事會與其母公司的董事會人員高度重合的不規范現象。

　　需要深入貫徹公司法，注重完善國有企業領導人選聘機制，政府也需要按照法定程序行使委托者的職權，不可越過股東大會、董事會、監事會等直接任命國有企業領導人。上級黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當選董事、進而兼任董事長，應該完全按照法定程序進行，上級黨委應該充分尊重公司股東大會和董事會的合法選擇。

　　鑒于現實中的股東大會往往“程序重于內容”和“形式重于實質”，因此需要特別加強董事會對選聘職業經理人及其薪酬事項的決定性作用，使董事會成為公司與政府的有效“隔離帶”。2005年以后，國資委進行了國有獨資公司董事會試點建設，即從母公司層面建立董事會，迄今已有87家央企母公司實現了董事會制度，外部董事占多數且有外部董事擔任董事長。國有獨資公司建立董事會制度是中國特色公司治理結構的體現，有利于控制“內部人控制”現象。監督層面，1998年以來的國有企業稽察特派員制度目前已經演變為國有大型企業監事會制度即外派監事會，外派監事會1998年設立初衷為過渡性制度安排，而且人數上“只做減法不做加法”，但現在似乎已經常態化了。因此，需要按照現代公司治理結構的規范性要求，需要將外派監事會轉設為公司內部監事會。

　　現階段，國有企業高管腐敗現象仍存，從深層次上反映了國有企業的治理問題。因此有必要加快推進國有企業混合所有制改革，重點引進實力相當的外資企業、民營企業參與國有企業“混改”，有助于建立多元化民主化的公司治理結構和機制，釋放“治理紅利”。

　　實現壟斷行業競爭化改造

　　傳統自然壟斷行業是國有企業存在的集中領域。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，自然壟斷行業根據不同行業的特點實行網運分開，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。因此，深化國有企業改革，有必要把壟斷行業改革作為“主戰場”。

　　壟斷行業國有企業改革的首要任務在于打破壟斷、引入競爭，即對壟斷行業進行競爭化改造。推進壟斷行業競爭化改造，首先盡可能實行“網運分開”，將自然壟斷企業中的競爭性業務剝離出去，不斷擴大市場競爭的產業范圍和容量。與此同時，積極探索多家綜合運營商的有效競爭模式，為技術進步趨勢下企業的產業重組和價值鏈再造留下余地和空間。對于主管部門、行業協會和地方政府或明或暗的各式行政壟斷行為，可運用反壟斷法和競爭審查制度加以約束。

　　深化內部制度改革 徹底實現“四能”

　　長期以來，國有企業呈現“剛性化”狀態，表現為企業只生不死，員工只進不出，高管只上不下，收入只增不減。從深化國有企業改革的任務出發，必須實現國有企業從“剛性化”向“柔性化”轉變，實現“企業能生能死，高管能上能下，員工能進能出，收入能高能低”的“四能”狀態。

　　競爭性行業中的國有企業，特別是微型和小型國有企業，國有資本沒必要滯留，各級政府應該按照“只做減法不做加法”的原則，逐步有秩序地退出。長期虧損、資不抵債、依靠財政補貼和銀行貸款的企業，需要按照破產法進行清算和退出。當然，對職工安置，需要一個妥善的“托底”的社會政策。管理層級過多的國有企業，也應該成為戰略性退出的重點。

　　在高級管理者層面，應該按照十八屆三中全會《決定》文件提出的“建立職業經理人制度”的要求，逐年增加市場化選聘比例。競聘上崗要體現公開、平等、競爭、擇優的原則，實現高管“能上能下”的動態柔性機制。在總結企業高管副職公開招聘經驗的基礎上，實行企業高管一把手公開招聘，要特別注意招聘優秀的外國企業高管和民營企業高管，形成中央企業“董監高”隊伍的職業化和多源化。

　　應該打破員工就業的“終身制”，建立擇優錄取的選人機制，通過公開招聘等形式，向企業內外的人員公開宣布崗位空缺、報名條件和招聘計劃，提供公平競爭的機會，擇優錄用合格的人員，杜絕量身定制的“蘿卜招聘”。基于績效考評結果，冗員、不勝任者要淘汰。按照勞動合同法將勞動用工制度改革向前推進，建立真正適應市場競爭要求的勞動合同制。

　　需要建立“能多能少”的薪酬決定機制。薪酬模式設計要市場化，薪酬設計不能再沿用薪酬等級套用行政級別的模式，而是應與具體的工作崗位價值大小及任職者的績效相聯系，而且薪酬水平要和市場接軌。薪酬要與績效掛鉤，在薪酬結構中，績效薪酬要占有較大的比重。總之，深化國企收入分配制度改革，有助于為逐步形成中共十八屆三中全會提出的“兩頭小中間大”的“橄欖型分配格局”做出貢獻。（作者為首都經濟貿易大學校長助理、中國產業經濟研究院院長）

　　轉自：經濟參考報

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