鐵路投融資改革如何趟過“深水區”

　　“《中長期鐵路規劃》修編，為我們帶來了新的機遇，也對我們提出了更高的要求。以交通大動脈支撐經濟發展，鐵路不僅承擔著民生的期盼，更是帶動經濟社會發展的火車頭。但在國際經濟新一輪衰退周期中，我們合資鐵路公司可能會十分艱難。”在國有投資公司鐵路投資與建設研討會上，甘肅投資集團副總經理王兆坤表達了自己的期待與擔憂。

　　今年7月，國家再次修訂并公布了新一版《中長期鐵路網規劃》，到2020年，全國鐵路運營里程將增長至15萬公里，高速鐵路通車里程提高到3萬公里，各省合資鐵路的投融資壓力也與日俱增。

　　自2013年我國鐵路投融資體制改革以來，在中國鐵路總公司（簡稱鐵總）與地方國有投資公司的合作中，地方在合資鐵路中出資比例越來越大，任務越來越重，與此同時，合資鐵路運營虧損、建設資金籌措難、合資鐵路建設運營模式不規范等諸多問題卻依然困擾著地方國有投資公司，期待鐵路投融資改革進一步深化的呼聲也愈加強烈。

　　新一輪鐵路建設“有心無力”？

　　合資鐵路運營虧損、預期虧損嚴重的問題，正讓地方國有投資企業感到“有心無力”。

　　以甘肅為例，據王兆坤透露，2015年，甘肅省合資鐵路項目合計虧損近47億元，今年上半年，合計虧損33.3億元。由于西部內陸地區鐵路運量增長速度較慢，鐵路項目投資回收期很長，甘肅省個別項目的總收入還不夠支付銀行利息。在過去的10年里，甘肅已舉全省之力籌措鐵路配套資金200億元，在未來5年內，還要籌措鐵路配套建設資金650億元，壓力之大可想而知。

　　在中部地區，據湖南鐵路建設投資有限公司總經理段國偉介紹，“十三五”時期，湖南省共規劃了7條城際鐵路，投資額度接近1000億元，據測算，每年將虧損18億元。

　　東部地區的福建，情況也不樂觀。據福建省鐵路投資有限責任公司總經理朱樺介紹，截至2016年8月底，福建省一共組建了9家合資鐵路公司，總資產超過2000億元，卻沒有一家盈利，累計虧損已超過204億元，經營風險、財務風險不斷加大。而按照規劃，福建省在“十三五”時期需要完成鐵路投資2100億元，資本金籌措需求高達400億元。

　　在地方越來越多承擔合資鐵路出資任務的同時，合資鐵路還面臨另一種隱形虧損：在大規模的鐵路建設中，高標準、高投入的新建高鐵、客運專線項目解放了既有普通鐵路的運力，為既有普通鐵路帶來了效益，但這些效益卻與新建高鐵、客運專線無關。另一方面，新建高鐵、客運專線侵害既有線路效益的情況也逐漸顯現：“溫福鐵路、福廈鐵路在前年已經實現現金正流入，今年開始盈利，但新的高鐵開通勢必帶走既有老線的客流，老的鐵路每況愈下，虧損越來越大，項目公司也很難繼續融資了。”朱樺說。

　　就在合資鐵路大面積虧損的同時，鐵總的一些舉措，也進一步加大了地方壓力。據了解，目前鐵總正著手將某些虧損嚴重的城際鐵路項目股權置換為已經盈利干線鐵路項目股權。對于一些預期效益不太好的長大干線鐵路項目，鐵總則力圖交由地方控股建設。這不僅進一步增加了地方籌資壓力，也增加了地方鐵路投資公司承擔項目運營后的虧損程度，譬如甘肅蘭州至中衛客運專線項目，作為京蘭高速鐵路的一部分，甘肅省的出資比例卻達到了70%。

　　陜西省也面臨類似的情況：“過去，陜西高鐵建設成本大約1億元每公里，‘十三五’期間，建設成本已經提高到了1.7億元，以前承擔20%~30%的資本金，現在資本金要提高到50%以上，而且還要承擔征地拆遷的費用。”陜西鐵路投資集團董事長趙軍鋒說。

　　對于鐵總提出的征地拆遷由地方包干的要求：“僅僅是征地拆遷還好說，因為有國家標準，但是對于礦產、電力線路、企業搬遷這些需要談判的項目，是不可能包得住的。”江西省鐵路投資集團公司副總經理傅江斌說。

　　面對“十三五”時期沉重的鐵路投資任務，河北建投交通投資公司總經理米獻煒認為，合資鐵路公司就好比一個母親，已經生了很多孩子，身體已經很虛弱，想要再生孩子，養好孩子，已經十分困難。據米獻煒透露，根據新修編《中長期鐵路網規劃》，河北在“十三五”時期還將規劃建設28條高速鐵路和城際鐵路，部分納入了國家規劃和京津冀城際鐵路網規劃，作為省方出資代表，河北建投的出資額將近3000億元。然而，河北建投在前期取得的融資已經進入了償還本金階段。“這些實際的困難，給地方鐵路公司生存發展帶來了新的問題，地方鐵路投資公司無法消化籌資成本，投融資能力趨于弱化，需要財政資金長期扶持，隨著籌資規模逐漸擴大，累計的還本付息壓力也會越來越大。”王兆坤說。

　　融資“輸血”需更多頂層設計

　　2013年出臺的《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》明確提出，鼓勵社會資本投資建設鐵路、研究設立鐵路發展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入等方針。3年多來，各省、直轄市也紛紛成立了各自的鐵路發展基金，并在吸引社會資本方面開展了一系列嘗試。河北省在投資240億元的某聯絡線項目中，引入華夏幸福作為社會投資人且占股比例達60%；江西省也先后成立了江西新鐵產業基金和長江新鐵產業基金，資金規模達800個億。

　　但是，從全國的情況來看，合資鐵路融資渠道受限、融資難度大的問題依舊存在：“國鐵控股的鐵路，很多市場化融資方式都行不通，銀行貸款不能作為項目資本金。一些可以做資本金用途的產品比如信托、基金等，往往融資期限很短，利率要求高，要實現法律合規的話，進入鐵路至少要有股東身份，但鐵總顯然不會同意。去年國家開發銀行、農業發展銀行的重大建設項目投放資金最終還是以股東借款的方式進來的。鐵路融資面較窄的問題，企業層面、甚至省政府層面都很難解決。”河南鐵路投資有限公司董事長段建新說。

　　另一方面，合資鐵路融資難還有一個重要的原因，那就是收益無法得到保障。

　　2015年，河北省政府專門成立了180億元的鐵路發展基金，河北建投作為主發起人注資120億元，其他60億元通過市場融資，但依然遠遠不足。

　　“我們先后接觸了50多家機構，只能談背后有政府、有政策，但是都很虛，很難落地，因為缺乏保障投資方穩定收益的具體措施。”米獻煒說。

　　要吸引社會投資者，“項目政策設計要有吸引力，讓投資者覺得能夠投資。”據山東鐵路建設投資有限公司總經理趙軍鋒介紹，在濟青高鐵中，山東鐵投進行了包括突破運價限制等政策設計，成功引入了40億元社會資本股權投資，且沒有任何掛鉤條件。下一步，山東省在魯南鐵路、濟南到鄭州、濟南到濱州項目，都將計劃努力引進社會資本。

　　為吸引社會投資者，合資鐵路公司也探索了一些其他方式，譬如貴州鐵路投資有限責任公司在某貨運鐵路項目中成功引入了社會資本并占據了51%的股權，其投資者是兩家央企、一家設計企業和該省某企業，由于具有完備的鐵路設計、施工資質，這四家企業也以聯合體的形式中標了鐵路設計施工總承包。

　　這種方式，也就是近年來合資鐵路探索的“以建帶籌”或“投資施工一體化”方式。但值得注意的是，這種方式容易觸碰到“BT”（即建設-移交）紅線。在實際操作中，有的省份采用意向協議的方式，社會投資者先行投標，如中標后則簽署正式投資協議。但目前只有中國中鐵、中國鐵建、中交等央企具有鐵路施工資質，地方也期望可以在政策上有所放開，讓地方路橋工程企業可以參與到鐵路建設中來，并成為鐵路的戰略投資者。

　　“社會投資者更傾向于BT，但BT是不允許的，社會投資者也不愿意承擔運營虧損。我們嘗試在客運項目中搞PPP，但是目前看來難度還很大。”貴州省鐵路投資有限責任公司總經理孫力說。

　　對于鐵路建設如何拓寬融資渠道，國家發展改革委綜合運輸研究所原所長郭小培認為，政府承擔作為公共產品的交通基礎設施項目建設，可采取多種投資形式和建設形式，除了爭取國家債券、專項資金支持；爭取政策性銀行、商業銀行貸款；爭取國家干線由鐵總承擔50%~70%資本金等措施之外，還應加大鐵路投融資體制機制創新。主要方向有統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套；利用省級投資平臺發行企業債券；與保險資產管理公司合作進行債權投資；盤活既有鐵路股權，實現滾動發展；以“土地出讓或聯合開發”吸引社會資本直接投資等。

　　進一步完善運營補虧機制

　　土地出讓或聯合開發，是鐵路投融資改革以來，地方鐵路投資公司積極探索的一個補虧方式。王兆坤表示，未來的鐵路建設，應高度重視城市規劃與鐵路樞紐的無縫連接，加快鐵路用地的站場毗鄰區域的土地綜合開發，在項目立項階段就要同步考慮對沿線有商業價值的土地進行開發建設。甘肅省就計劃將有條件的土地和養老地產結合起來，開發互助養老社區。

　　深圳地鐵在土地開發方面走得比較靠前，據深圳地鐵建設投資集團公司國鐵項目部部長蘇年清介紹，深圳探索了定向招拍掛模式。即通過設置相關條件，利用土地定向招拍掛方式依法取得地鐵上蓋物業土地開發權，深圳市政府以注冊資本金形式將按規定上繳的地價及時返還地鐵集團，以此作為地鐵建設的項目資本金和運營補虧；試水土地作價出資，即將經策劃而形成的地鐵上蓋物業使用權以注冊資本金方式或項目資本金方式直接注入地鐵集團，作為政府投入地鐵工程建設的初期資金，這種作價出資方式較定向招拍掛方式獲得土地更加簡潔便利；開展土地的“三資”（資源、資產、資本）改革，即協助深圳市政府出臺國有土地使用權作價出資暫行辦法，綜合房地產市場變化、線路建設資金需求與運營補虧、企業資金籌措等情況建立土地資源動態配置機制，始終保持軌道交通投資與土地資源配置的動態平衡，以滿足上蓋物業開發必須與地鐵建設“三個同步”的現實需求。

　　參考深圳地鐵的經驗，廣西也先行先試，以政府劃撥土地的方式獲得了1000多畝土地：“將土地評估作價直接轉為資本金，前前后后花了8年時間。目前，廣西鐵投主業其實沒有盈利，最大的問題就是要通過土地開發培育新的產業，只要有利潤了，就可以永續發展。”廣西鐵路投資集團有限公司董事長何國林說。

　　但是由于各省、市政策環境不同，以及土地開發人才缺乏、回報周期長等因素的影響，土地開發還不足以成為緩解合資鐵路公司虧損壓力的“救命稻草”。合資鐵路公司當前更加期盼的是如何對欠發達地區運力較小、帶有明顯公益性質的鐵路進行補虧。譬如青藏鐵路，就是由中央財政承擔建設投資，青藏鐵路公司不承擔還本付息責任，運營虧損則由中央財政進行補貼。“‘十二五’時期，廣西鐵路總里程已經超過5000公里，200公里時速以上的鐵路超過1700公里，但‘十三五’時期的項目推進難度越來越大，尤其是欠發達地區，鐵路項目不管怎么評價，其經濟性都不是太好，按照市場化的方式，這些鐵路永遠不敢修了，也沒有誰敢決策修，因為虧損嚴重是要追究決策責任的。所以我們建議國家應該對中西部地區帶有較強公益性質的鐵路明確支持政策。”何國林說。

　　這同樣也是吸引社會資本直接投資的核心問題：“解決運營虧損的處置問題就是解決融資難的根本，不解決運營虧損補貼問題，融資的問題永遠都解決不了，社會資本看不到回報，不可能給你投資。”趙軍鋒表示，目前，鐵路投融資改革依然只是開了一個頭，價格改革、土地開發的政策也都提出了，但效果如何，依然需要進一步檢驗。對于一些運量很小但必須建設的戰略性、公益性鐵路，應提前明確界定其公益性性質，提前考慮運營后的配套政策，從而避免后期運營中的諸多問題。

　　規范合資鐵路建設運營模式

　　要將《中長期鐵路網規劃》從圖紙變為現實，就必須規范合資鐵路建設運營模式，從而實現合資鐵路的可持續發展。

　　過去，地方合資鐵路大多由鐵總代建。如今，越來越多的省、直轄市開始探索自主建設地方鐵路。通過大力推行工程總承包，充分發揮統籌規劃、優化設計、減少采購施工環節等方面優勢，投資成本反而得到了較好的控制。

　　雖然鐵總已經不再堅持在地方控股的合資鐵路建設中占據主導，但在合資鐵路運營環節，地方卻依然面臨著巨大壓力。根據國務院機構改革和職能轉變方案，原鐵道部被一分為二，組建國家鐵路局交由交通運輸部管理，組建中國鐵路總公司承擔原鐵道部的企業職責。但從整體來看，鐵總的改革趨于緩慢，依然大量承擔了原鐵道部的行政職能，這也帶來了一系列的問題。

　　首先是在合資鐵路運營管理中，地方的話語權一直得不到保障，地方投資公司雖然向合資鐵路公司委派了高管，但其股東大會、董事會卻往往形同虛設：“我們省有兩條合資城際鐵路，本來董事會應該三月份召開的，拖到現在也沒有開，因為其中一條城際鐵路效益比較好，稅后利潤達到6億多，分紅卻只能分8000多萬元，另一外條效益不太好，鐵總則要求我們增資。好的項目不給分紅，差的項目要求我們增資，為此洽談了很久。現在地方鐵路局表示想調整公司章程，已經向鐵總匯報，但具體想法還沒提出來。”某東部省份投資公司副總經理苦笑著說。

　　其次，在鐵總實際控制全國路網的情況下，新建鐵路項目接入路網后，其線路通行機車數量完全受制于鐵總。據某省鐵路投資公司負責透露，在該省的某項目中，原本是有動車開行，但最終并沒有配備，原來還有運輸收入，結果只剩下線路通行費用了。

　　此外，鐵總強力推行的委托管理模式更是受到廣泛詬病。許多鐵路在推行委托管理后，反而出現了經營利潤大幅下滑的情況，再加上鐵總在清算上不嚴格履行義務，甚至采用關聯交易轉移利潤，地方鐵路企業收入、現金流也受到了極大影響。對此，業界普遍的呼聲是，鐵路部門機制改革應當遵循“政企分開、運營與監管分開”的原則，加快剝離鐵總的行政職能，國家鐵路行政管理部門與鐵路企業共同協調鐵路運輸，建立公平合理的運力調度機制，乃至引入第三方清算機構。“鐵路的清算，應該由國家鐵路局或者共同認可的第三方來進行清算。”米獻煒說。

　　話雖如此，但如果地方投資公司積極與鐵總爭取權益，往往有可能耽誤地方鐵路建設的大局。故此，各省、直轄市國有投資公司也很難鼓起勇氣與鐵總進行博弈，爭取公平待遇。“地方控股的鐵路項目，應該逐步實現以省方為主導建設管理，難度在于工程驗收、與國鐵接軌以及委托運營等環節，要研究的課題很多。鐵道部幾十年運營管理的經驗、人才團隊都聚集在鐵總。和鐵總談，鐵總隨便提出一個問題你就回答不了，所以也要努力培育鐵路建設運營團隊。”安徽省鐵路建設協調領導小組辦公室副主任、合安高鐵股份有限公司董事長楊俊社表示，現在鐵總改革的力度也很大，只要努力，與鐵總的關系也是有希望理順的。而據記者了解，由安徽省方控股的廬銅鐵路、合安高鐵即將接軌運營，安徽省方面正著手與鐵總商量出一個公平合理的方案，目前進展較為順利。

　　對于如何規范合資鐵路建設運營模式，王兆坤提出了“資產證券化”的設想：“各地方合資鐵路公司股權投資數額巨大，上市資產極少，資產證券化率極低，主要原因就是管理模式與核算體系不符合國內資本市場規則，利用國內資本市場規則倒逼鐵總規范合資公司法人治理結構、收入成本核算標準以及公司關聯交易，穩步提升鐵路項目收入水平。”王兆坤說。

　　這一觀點，與楊俊社也不謀而合：“譬如安徽的合安高鐵和江西的昌九鐵路等鐵路項目連起來就是京港客運大通道，投運幾年后一定會是盈利的，可以考慮與鐵總合資成立股份公司并積極上市，實行資產證券化，既可以解開資金困局，也有利于吸引社會投資。”（許霞）

　　轉自：國際商報

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