“一帶一路”倡議將促進海岸帶經濟可持續發展——我國海岸帶經濟存在的問題及政策建議
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海岸帶是一類特征明顯的經濟區域。海岸帶區域生態環境的脆弱性及復雜性決定了海岸帶區域可持續發展的重要性。我國海岸帶區域經濟發展中存在的問題主要是環境污染嚴重、生物多樣性破壞及海岸帶區域無序開發。發展政策的框架是建立海岸帶可持續發展綜合協調機制、建立完善污染控制政策體系、建立地方政府海岸帶區域可持續發展的問責機制。“一帶一路”倡議背景下，海岸帶區域通過國際產能合作減輕區域資源承載壓力、提升產業層級，為海岸帶區域可持續發展提供了新的思路。
海岸帶是人類賴以生存發展的最重要的居住地和經濟資源開發利用強度最大的區域。我國擁有18000多公里的大陸海岸線，21770平方公里的海涂，6500多個島嶼和可供養殖的140000平方公里淺水海洋國土資源。
改革開放以來，經過30多年的高速發展，我國沿海地區已進入工業化的新階段，走在全國前列，已形成3個中國經濟最發達的經濟圈和城市群。但是，經濟發展的同時也帶來了嚴重的可持續發展問題。海岸帶區域是一類特征明顯的經濟區域，其特殊性使可持續發展問題尤為突出。“一帶一路”倡議的提出，意味著我國將更加重視區域間的大合作，而這也將成為我國對外開放的新路徑和經濟的新增長點。在這個歷史機遇和戰略背景下，我國海岸帶區域經濟也將迎來一個開放發展的新時期。
海岸帶區域可持續發展的特性
海岸帶處于海洋和陸地交匯交融之地。海洋和陸地有完全不同的特征。海洋日復一日、年復一年地沖擊海岸，潮起潮落，從不停息。正是大陸與海洋環境的相互作用賦予海岸帶明顯的特點，也由此給海岸帶管理帶來了巨大的挑戰。
陸地開發利用給海岸帶帶來的災害和給管理帶來的挑戰常常是復合性的。陸地開發常使位于集水盆地泄水口的海岸線距離變得越來越遠。例如，土地交替用于耕作和種植樹林會導致土壤侵蝕和污染。水壩會降低水流流速而導致來自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸帶水體鹽度變化或誘發有毒水華形成。海岸帶區域最顯著的特征是環境的脆弱性。
海岸帶不僅受到海岸線及其毗鄰地區人類活動的影響，還受到內陸和相關流域活動的影響。海岸帶自然資源有限，而使用者眾多，競爭激烈。海岸帶地區多種利用的沖突不僅形式多樣，而且涉及大量的經濟集團和不同的使用者。常見的沖突包括發展水產養殖、港口建設和運行、漁業捕撈、休閑業和旅游業、海運、礦產資源和自然保護爭奪土地、海域和資源等。海岸帶生態系統環境承載力具有不確定性。盡管在評估海灣和海岸帶養殖水域和濱海旅游的承載力方面已經取得了一定的進展，但是目前科學家仍無法提供一種可靠的方法來計算或者預測與人口和經濟增長相關的海岸帶地區的同化能力。海岸帶環境可持續性承受的影響錯綜復雜。
海岸帶陸地與近海海域是大自然對人類的贈予，是沿海國家發展經濟的重要基礎之一。然而，對海洋利益的過度追求導致對沿海資源長期而巨大的競爭性開發，已經成為各國政府必須面對的問題。因此，人類應充分關注沿海區域經濟的合理發展，在開發利用資源時應合理規劃，加強管理。沿海區域的生物與經濟資源無論是現在還是在將來，都有多用途、利用開發強度大和競爭性使用的特點。在海岸帶環境的脆弱性和復雜性的基礎上，處理好社會公平、環境保護和經濟發展，應以海岸帶經濟區域的可持續發展為原則。
我國海岸帶區域經濟可持續發展中存在的問題
一、海岸帶環境污染嚴重
國家海洋局發布的《2014年中國海洋環境狀況公報》（以下簡稱《公報》）顯示，2014年，我國管轄海域近岸局部海域海水環境污染嚴重，近岸以外海域海水質量良好。春季、夏季和秋季，劣于第四類海水水質標準的海域面積分別為5.2萬平方公里、4.1萬平方公里和5.7萬平方公里，主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、浙江沿岸、珠江口等近岸海域，主要污染要素為無機氮、活性磷酸鹽和石油類。夏季重度富營養化海域面積約1.3萬平方公里，主要集中在遼東灣、長江口、杭州灣、珠江口等近岸區域。重點監測的44個海灣中，20個海灣春季、夏季和秋季均出現劣于第四類海水水質標準的海域，20個海灣夏季的劣四類海水水質面積總和為15440平方公里，占管轄海域劣四類水質面積的37.5%；影響海灣水質的主要污染要素為無機氮、活性磷酸鹽、石油類和化學需氧量。
《公報》顯示，2014年，赤潮和綠潮災害影響面積較上年有所增大。全海域共發現赤潮56次，累計面積7290平方公里，赤潮次數和累計面積均較2013年有所增加；黃海沿岸海域滸苔綠潮影響范圍為近5年來最大。渤海濱海地區海水入侵和土壤鹽漬化依然嚴重，局部地區入侵范圍有所增加。砂質和粉砂淤泥質海岸侵蝕依然嚴重，局部岸段侵蝕程度加大。
海岸帶污染來源非常復雜。農業、尤其是種植業，由于化肥和殺蟲劑的大量使用，導致了環境污染，有害物質通過河流匯集到河口港灣和海岸帶水域。工業，如化工廠、鋼鐵廠、造船廠、發電廠等排放的污染，20世紀90年代以來，我國各種類型的沿海化工園區規劃建設如同雨后春筍，大連、天津、秦皇島、青島、長三角、杭州灣等城市或區域都布局了大量的化工園區。同時，還包括城市污水、港口污染、大量以油料為動力的船舶排放污水和廢氣、船員生活污水排放、為維持船舶安全航行的挖泥活動等。而水產養殖業中，養殖池無控制排放的有機和無機廢水，過量使用的抗生素以及養殖池管理中使用的藥物，也會污染海岸帶環境。網箱的過度發展，降低或改變了水體流動，加速了沉積物沉降，同樣會導致環境損害。來自農業部漁業漁政局的數據顯示，我國2013年海水養殖產量達1739.25萬噸，占海水產品產量的55.41%，比2012年增加95.43萬噸，增長5.81%；2013年海水養殖面積達2315.57千公頃，比2012年增加134.64千公頃，增長6.17%。船舶、航運方面的污染，主要來自于事故、工作排放、船舶運行對海洋環境的影響以及攜帶外來物種等。近海石油開采等也會對海岸帶環境造成影響。
二、生物多樣性破壞，海洋資源枯竭
《公報》顯示，81%實施監測的近岸河口、海灣等典型海洋生態系統處于亞健康和不健康狀態。其中，杭州灣、錦州灣持續處于不健康狀態，部分海洋生態系統健康狀況下降。環境污染、人為破壞、資源的不合理開發是造成典型生態系統健康狀況較差的主要原因。2014年，國家海洋局繼續對2011年發生的蓬萊19-3油田溢油事故和2010年發生的大連新港“7·16”油污染事件實施跟蹤監測，監測數據表明，事發海域的海洋生態環境狀況繼續呈改善態勢，但其生態環境影響依然存在。
有專家以山東省為例調查指出，目前，山東一些重要灣口和灘涂破壞嚴重，圍海造地肆意進行，破壞了部分重要海域原有的自然屬性；部分內灣漁場基本荒廢，一些主要經濟魚蝦類產卵場和育幼場遭到嚴重破壞；一些溯河性魚蝦資源遭到破壞，產量大幅度下降；萊州灣河口地區原盛產的銀魚和河蟹已基本絕跡，毛蚶資源已接近枯竭。從全國范圍來看，2013年海洋捕撈（不含遠洋）產量為1264.38萬噸，比上年減少2.81萬噸，呈下降趨勢。與1999年的1497.62萬噸比起來，更是顯著下降。
三、海岸帶區域無序開發，過度利用
在經濟發展過程中，為了修建道路、堤壩、港口、濱海旅游度假區及酒店設施，許多岸線被截斷或改變。
在我國的現有管理體制中，土地是屬于國土資源部門管理，而海洋則屬于海洋部門管理，兩者之間也常常出現需要協調的地方。
以海洋環境監測為例，涉及海洋監測的部門、單位、機構較多，除國家海洋局外，環保部、農業部、水利部、科技部、中科院、交通部、氣象局、海軍、一些大專院校、地方政府有關部門以及海洋工程部門，都或多或少地開展著與海洋相關的監測、調查或探究活動。受國家海洋管理體制的制約，中央與地方的海洋管理范圍與事權不清，地方海洋管理部門與其他產業管理部門職能相互交叉，地區之間爭海域、爭資源、爭漁場、爭灘涂、爭海島的矛盾時有發生。
海岸帶區域經濟可持續發展的政策框架
基于海岸帶可持續發展問題的復雜性與綜合性，很多國家都采取了海岸帶綜合管理的方法。海岸帶綜合管理應追溯到1992年在里約簽署的《21世紀議程》。經過20多年的實踐，該議程日益被各國接受和實施。借鑒國際經驗，我國在制定海岸帶區域經濟可持續發展政策時，也應制定一套綜合管理的制度與政策體系。
一、建立海岸帶可持續發展綜合協調機制
海岸帶管理機構條塊分割，機構之間的職責有些相互重疊，必須建立強有力的協調機制，協調管理機構之間相互重疊的職責、各相關方的利益，綜合協調海岸帶可持續發展政策與措施。
以英國的海岸帶綜合治理為例，英國在治理過程中也曾經存在多部門管理，出現矛盾的情況，但過去10年以來，英國在環境食品和農村事務部成立了海岸帶政策小組，建立了一個部際海岸帶政策委員會進行政策協調，并每6個月出版一期通訊，報道英國政府在海岸帶及海洋環境方面的全局性的行動，使海岸帶治理工作有了明顯進步。參考國外經驗，我國應該在國家層面建立一個跨部門的海岸帶區域發展協調機構。
二、建立完善污染控制政策體系
按照污染控制經濟學原理，污染控制的政策手段是制定排放標準、污染物排放收費、建立排污總量控制等。
嚴格實行污水處理達標排放。陸源污染是海岸帶污染的主要來源，工業、城鎮生活、海岸工程、農業、旅游等污染要嚴格監測，嚴禁污染物直接向海排放。加強對海岸帶涉海用海活動污染的防治，海水養殖業、港口作業、船舶工業、海上石油開采等要制定嚴格的標準。只有執行嚴格的排放標準，才能控制海岸帶污染惡化的勢頭。
建立以重點海域排放總量控制制度為核心的海洋環境監管機制。依據重點海域污染物排放總量，確定各沿海地區污染物排海種類、數量及降污減排的實施方案。將海洋污染物排放總量控制納入環境保護法。另外，還應當在相關法律中明確規定排污總量控制過程中的具體辦法，例如如何確定排污總量、排污控制計劃的具體執行，負責執行總量控制計劃的部門都有哪些等等。應該將條款具體化，避免模糊和概念性強的表達方式。
加強環保執法力度，加大違規打擊和懲罰力度，加強責任追究，使排污企業不敢排、相關部門和單位不玩忽職守。2015年1月1日實施的新《環境保護法》，提供了一系列的執法手段，改變了長期以來我國環保部門處罰力度、執法手段都相當有限，難以遏制環境違法行為的情況。
三、建立地方政府海岸帶區域可持續發展的問責機制
由于海岸帶開發能給地方政府帶來巨大的當前利益，一些地區忽視保護與開發并重原則，只顧經濟效益不顧環境效益，過度開發利用海岸帶資源，造成開發活動無序、無度、無償爭搶資源的短期行為。一些地區不合理地開發灘涂養殖場，在潮上帶大規模建設養殖池塘，加上其他嚴重破壞海洋生態環境的人為活動，也加重了海洋資源枯竭危機。對地方政府的考核，要改變唯GDP目標，要將可持續發展、民生問題等納入考核范圍，對海岸帶開發中造成環境問題的地方政府追究責任。
“一帶一路”背景下海岸帶區域經濟可持續發展新思路
一、通過國際產能合作，減輕海岸帶區域資源承載壓力
海岸帶區域經濟可持續發展要從綜合協調制度、污染控制體系以及地方問責機制等方面進行，但海岸帶區域的經濟承載力有限，產能過剩的問題也是造成發展問題的重要原因。能否通過國際產能合作等方式化解國內海岸帶區域經濟發展存在的一些問題，需要在實踐中不斷探索。
以廣東省漁業為例，為了加強與東盟國家漁業技術交流和合作，廣東近年來舉辦了5次中國與東盟養殖技術培訓班，培訓國外水產技術員100多人，培訓班舉辦進一步加深了廣東與東盟國家在漁業領域的交流，加深了雙方信任，增進了友誼，同時也推進了廣東與東盟國家開展漁業合作，發展了遠洋漁業合作，帶動了一批國內漁產走出去。發展遠洋漁業是廣東漁業產業結構調整優化及推動海洋絲綢之路建設的重要途徑。近年來廣東加大對遠洋漁業的投資力度，減輕國內漁業資源捕撈壓力，在國外設立遠洋漁業項目20多個，主要分布在泰國、緬甸、馬來西亞、印度以及沿太平洋等地區。廣東省企業積極開拓東盟市場，分別在文萊、菲律賓等國家建設養殖基地，開展高價值魚類的養殖合作，在馬來西亞、越南等國開展羅非魚的養殖。
筆者2015年在浙江省臺州市的漁業調查中了解到，玉環縣本是傳統的海洋漁業大縣，但由于工業的發展，很多沿海灘涂經圍海后變成了工業用地，很多從事養殖的漁民沒有了養殖水域，他們中有一部分人帶著技術資金到海南等其他省份，去從事養殖業，取得了不小的成績。
這種情況是我國海岸帶區域中常見的現象，養殖、捕撈、生產加工等產能都嚴重過剩，這部分產能通過“一帶一路”走出去，對減輕我國海岸帶區域資源承載壓力，促進區域經濟可持續發展，大有裨益。
二、通過國際產能合作，提升海岸帶經濟的產業層級
以石化行業為例，“一帶一路”沿線國家中有一些國家是我國油氣資源來源多元化戰略的重要依托，是我國能源戰略通道的必經之地，是我國石化產品及下游產品進口的主要來源和出口的新興市場，也是我國石油和化學工業進一步推進“走出去”戰略，推動生產力全球化布局的重要目的地。
中國石油和化學工業聯合會外資企業合作委員會秘書長龐廣廉認為，石化行業可抓住這個機遇，多領域、多角度地開拓海外市場，利用國內優勢產能促進當地經濟發展，讓傳統石化產品如橡膠制品、化肥、農藥、無機鹽等走出國門；利用跨國公司的成功品牌、銷售渠道和經銷網絡，節省開發新成品的時間成本和中間環節。比如，中國中化集團通過收購孟山都在中國以及印度、巴基斯坦、孟加拉、菲律賓、泰國等東南亞地區的農藥獨家經營權和經銷網絡，利用跨國企業的品牌和渠道優勢打開了自身農藥產品的銷路；通過購買海外上游資源、在當地合作建廠，在國際市場進行就地銷售或者向下游領域業務拓展；通過收購有知識產權和專利技術的公司，掌握先進技術和高端品牌，從而進行技術創新和產品開發設計。譬如，通過收購浙江龍盛集團曲線控股全球最大的染料供應商德國德司達公司，不僅獲得了高端的品牌和銷售渠道，而且進一步晉升為世界染料巨頭。
此外，石化領域的工程公司還可以向發展中國家進行基建輸出，在資源豐富的海外地區建立產業園區，上下游產業配套發展，發揮集聚效應和綜合效應。石化業是我國海岸帶區域主要的污染源之一，石化行業通過“走出去”，將過剩產能轉移出去，將資金投入到新能源、新材料、清潔技術與節能環保等高新技術領域，減輕海岸帶區域的環境壓力，實現區域經濟的可持續發展。
結語
“一帶一路”是我國經濟新常態下推出的統籌內外、兼顧現實與未來、全面布局新一輪對外開放的重要倡議。海岸帶區域作為我國改革開放前沿，應充分利用“一帶一路”倡議擴大國際產能合作，轉移過剩產能，推動產業轉型升級，以更開放的視角制定海岸帶區域可持續發展政策。（作者系上海海洋大學副教授）
轉自：中國海洋報
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