治理“僵尸企業”沉疴須對癥下藥

　　聶輝華 中國人民大學經濟學院教授

　　江艇 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

　　方明月 首都經濟貿易大學經濟學院副教授

　　治理“僵尸企業”成為社會的經濟關切

　　中國經濟時報：產能過剩是一個老問題，“僵尸企業”也不是一個新現象，為什么此次的產能過剩引起黨中央的高度重視以至于要明確淘汰“僵尸企業”？

　　方明月：我們認為這有兩個原因。第一，國際國內經濟形勢同時出現增長下滑的嚴峻狀況，導致全球化時代的中國經濟不再能夠獨善其身。過去中國雖然也出現了產能過剩，但是過剩現象主要出現在某些行業或者局部地區，或者當時世界主要經濟體仍然保持了穩定的增長。但是，目前的產能過剩是近似全行業的、全局性的，而世界主要經濟體都出現了增長下滑。

　　第二個原因是，中國經過三十多年的長期高速增長，目前經濟底子較好，中央領導政治權威很高，正是痛下決心淘汰落后產能、實現經濟轉型升級的關鍵窗口期。在產能嚴重過剩的情況下，必須對“僵尸企業”痛下決心，否則將失去發展良機。

　　“僵尸企業”分布特點

　　中國經濟時報：你們從不同維度分析了“僵尸企業”的分布情況，從行業和地區角度來看，我國“僵尸企業”的分布情況如何？

　　江艇：分行業統計的話，根據2002年國民經濟行業分類標準，“僵尸企業”比例最高的五個行業是：水的生產和供應業25.99%、電力、熱力的生產和供應業19.14%、化學纖維制造業19.10%、黑色金屬冶煉及壓延加工業15.00%和石油加工、煉焦及核燃料加工業14.46%。“僵尸企業”比例最低的五個行業是：其他采礦業0.00%、木材加工及木、竹、藤、棕、草制品業3.37%、非金屬礦采選業3.66%、煙草制造業4.10%和農副食品加工業4.92%.

　　但是考慮到中國工業企業數據庫只覆蓋了包括采掘業、制造業和電力、燃氣及水的生產和供應業在內的工業企業，從行業覆蓋度上對中國企業的整體情況體現力不足。因此，我們使用2013年上市公司數據得到的分行業“僵尸企業”統計顯示：“僵尸企業”比例最高的五個行業分別是：鋼鐵51.43%、房地產44.53%、建筑裝飾31.76%、商業貿易28.89%和綜合類21.95%。“僵尸企業”比例最低的五個行業是：銀行0.00%、傳媒4.12%、非銀金融4.65%、計算機5.23%和休閑服務5.88%.

　　如果分地區統計，經濟發達的沿海省份，例如山東、江蘇、浙江、廣東，“僵尸企業”數量最多；經濟發展水平較低的中西部省份，例如青海、西藏、甘肅、貴州，“僵尸企業”數量較少。我們發現，2000—2004年“僵尸企業”的數量分布與2005—2013年“僵尸企業”的數量分布幾乎一致。

　　中國各地區“僵尸企業”占全部企業的比例則與“僵尸企業”的數量分布很不一致。經濟發展水平較高的東部南部地區“僵尸企業”比例比較低，而經濟發展水平較低的西南、西北和東北地區“僵尸企業”比例較高。這說明經濟發展水平較高的地區雖然“僵尸企業”數量多，但是由于基數大，“僵尸企業”的問題并不嚴重；問題真正嚴重的是經濟發展水平較低的地區，這些地區本來經濟底子差、增速低、產業結構往往較為單一，如今又被“僵尸企業”所拖累，清理“僵尸企業”必將面臨更大的挑戰和不確定性。此外，值得注意的是，“僵尸企業”比例的分布在2000—2004年和2005—2013年這兩個時間段內差別比較大。中部和西南地區的僵尸比例在下降，而西部地區的僵尸比例有所上升。

　　2008年9月國際金融危機全面爆發后，中國政府采取了四萬億元刺激計劃，通過政府投資、擴大信貸、增發貨幣和債券等多種手段，重點支持了基礎設施建設、農村建設、醫療衛生建設和生態環境建設等方面的投資。與此有關，相關行業在最近幾年也成為產能過剩的重點領域。這些重點行業的“僵尸企業”告訴我們什么呢？第一，煤炭和鋼鐵行業的僵尸比例與資源稟賦和地理位置有關，前者與產煤區的分布高度一致，后者主要與東部臨海省份有關。第二，價格指數與“僵尸企業”比例負相關。第三，以上行業在2008—2009年的僵尸比例降至最低，隨后比例開始提高。

　　“僵尸企業”產生的原因

　　中國經濟時報：以上分析為我們理解“僵尸企業”提供了一個輪廓，但更重要的是認識“僵尸企業”產生的機制，才能對癥下藥，最終消滅“僵尸企業”，請問導致“僵尸企業”出現的主要原因有哪些？

　　聶輝華：我們認為，導致“僵尸企業”出現的主要原因有政企合謀、地方政府之間和國企之間的惡性競爭、大規模刺激的后遺癥以及銀行的信貸歧視等原因。

　　“僵尸企業”的產生不是單純的經濟問題，當然也不是單純的所有制問題。在政治集權和經濟分權的大背景下，在以GDP為主要指標的官員績效考核制度下，中央政府、地方政府和企業的三者博弈過程中，存在以下三個重要特征。第一，企業可以采取兩種生產技術：好的、高成本的、環保的、合規的、安全的或有效率的技術，或者壞的、低成本的、污染的、違規的、危險的或無效率的技術。第二，地方政府對轄區內企業采取了什么技術比較清楚，但是中央政府只能看到地方的產出，看不到企業采取了什么技術，即中央和地方及企業之間存在嚴重的信息不對稱。第三，地方政府的官員任期很短，比較短視，不會考慮企業生產的長遠后果。在這種情況下，地方政府就可能與企業合謀。在政企“合謀”過程中，企業通過減少成本得到了更多利潤，地方政府官員則通過政企合謀得到了更多的財政收入、更大的政治晉升概率，但是這種政企合謀將給整個社會帶來負面后果和長期影響。

　　在“僵尸企業”這一問題上，地方政府與企業間也會存在合謀，例如地方政府不斷給瀕臨破產的“僵尸企業”進行各種形式的輸血，或者給非“僵尸企業”施加就業壓力和產量擴張壓力，然后再通過補貼和貸款來維持其局面。這使得本來不是僵尸的企業變成了“僵尸”、已經是“僵尸”的企業更加難以清理。

　　政企合謀之所以能夠存在，是因為維持“僵尸企業”不破產對于地方政府和企業來說都是有利的。對于企業來說，就算已經成為“僵尸”也希望能夠盡量維持而不是馬上破產清算。一方面，“好死不如賴活著”，如果能夠依靠地方政府輸血延續企業生命，總好過企業馬上破產清算；另一方面，當行業產能過剩時，勢必有一些落后產能被淘汰，如果企業能夠靠政府輸血勉力支撐，就有希望比別的企業“活得長”、獲得“重生”的轉機。

　　對于地方政府來說，維持“僵尸企業”不破產是有利的。有些企業是地方政府的“面子工程”、“政績工程”，經營良好時政府提供各種補貼、支持，就算經營不善地方政府也會不惜代價地維持；有些企業是地方經濟的支柱，為了保證就業、維護社會穩定，地方政府也會持續不斷地向虧損企業輸血。

　　然而，地方政府和企業之間的“合謀”造成的后果是由整個社會來承擔的。一方面，由“僵尸企業”代表的落后產能得不到淘汰，產能過剩問題就難以得到根本解決；“僵尸企業”這顆毒瘤越長越大，一旦破裂將給社會經濟帶來更大的危害。另一方面，政府補貼、銀行貸款等社會資源都源源不斷地流入“僵尸企業”，而生產效率高、經營狀況好的企業卻難以獲得這些資源，這種資源錯配將會造成劣勝優汰，影響經濟長期發展。

　　從一些案例中我們了解到，“僵尸企業”在遇到經營困難之前往往經歷了大規模、非理性的擴張，而在中國特殊的政治經濟環境下，這種擴張和地方政府間、企業間的惡性競爭密切相關。

　　1994年的分稅制改革強化了地方政府之間的GDP競賽。這種分權式競爭一方面給予地方政府前所未有的發展經濟、改善公共服務的激勵，另一方面也引發了地區之間的惡性競爭，例如地方保護主義、重復建設等等，為“僵尸企業”的產生埋下了隱患。以光伏產業為例，當這個產業剛剛興起的時候，許多地方政府一擁而上支持這個行業的發展，造成重復建設、產能過剩。這時各地方政府又紛紛出臺政策、提供優惠和補貼來支持當地企業，希望能夠通過自己的扶持來擠垮其他地區的企業。在這種類似于囚徒困境的博弈中，整個光伏行業都陷入困境，許多曾經是行業領導者的企業都因無法盈利、債務纏身而成為“僵尸企業”。

　　除了地方政府間的惡性競爭外，企業間的惡性競爭也是“僵尸企業”產生的淵藪。在應對2008年經濟危機帶來的產能過剩問題時，許多政府部門出臺政策鼓勵企業兼并、“以大吃小”。甚至在行業救助時直接規定只救助一定數量的大企業。這直接造成了企業間“競相做大”的惡性競爭。事實上，這種競爭是一種“囚徒困境”。由于政府只扶持維護大企業，所有企業都不顧實際盈利狀況片面做大、競相兼并本該被淘汰的落后產能，為成為“僵尸企業”埋下了隱患。從2010年開始，國資委一直致力于鼓勵央企重組、縮減央企數量。

　　比如說，2015年12月中央經濟工作會議提出“促進房地產業兼并重組”后，一些央企為了不被別的企業“吃掉”，瘋狂拿地、頻繁舉牌“地王”；一方面是做大規模，另一方面是獲取高價地做高成本、徹底打消那些主業為地產的央企吃掉自己的積極性。

　　此外，國有企業的領導并不是企業的所有者，因此在經營企業時更多關注國資委對自己的考核或是升遷的可能，而較少從企業盈利的角度做出決策。有研究表明央企領導人的考核與升遷機制是“規模導向型”的。具體來說，央企營業收入增長率的增加會提高央企領導升遷的概率，而國有資本保值增值率沒有對央企領導的政治升遷產生顯著正的影響。在這樣的激勵機制下，央企領導片面追求做大企業就不足為奇了。

　　2008年11月，為了應對國際金融危機給我國經濟帶來的壓力，中國政府推出了投資總量約四萬億元的經濟刺激計劃。然而，四萬億元投資計劃在一些行業引起了過度投資、盲目擴張，埋下了產生“僵尸企業”的隱患。

　　根據國家發改委公布的四萬億元投資重點投向和資金測算，我們將工業行業分為兩類，一類是在四萬億元投資計劃中受影響較大的重點行業，例如煤炭開采和洗選業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、通用設備制造業等，一類是幾乎不受四萬億元投資計劃影響的非重點行業，例如，食品制造業、家具制造業、塑料制品業等。2008—2011年，非重點行業的“僵尸企業”比例一直高于重點行業，并且二者之間的差距基本保持穩定；2011年之后，二者之間的差距不斷縮小，2013年時重點行業的“僵尸企業”比例快速上升，甚至高于非重點行業“僵尸企業”比例。也就是說，四萬億元投資計劃主要刺激的行業在五年之后遭遇了更為嚴重的“僵尸企業”危機。

　　進一步，我們考察了投資與“僵尸企業”之間的關系發現，2007—2009年資產或固定資產增長率越高的行業，2007—2013年間“僵尸企業”比例增長的速度就越快。這進一步證明了大規模投資可能是“僵尸企業”產生的重要原因。

　　民營企業融資難的問題一直是學術界關注的焦點之一。一方面，民營經濟是中國經濟中最活躍的部分；另一方面，民營經濟卻又一直遭受著來自政府和政府主導下的金融部門的所有制歧視。許多文獻都證明了民營企業的債務融資成本大于非民營企業的債務融資成本。甚至有人將銀行對待民營企業的方式形容為“晴天送傘、雨天收傘”：當企業運營良好的時候，銀行慷慨解囊，錦上添花；當企業遇到困難的時候，銀行第一時間收緊貸款，而不是雪中送炭。

　　相比于民營企業，國有企業獲得貸款就要容易得多。一方面，國有企業通常有中央或地方政府“兜底”、壞賬風險較小，因此銀行更傾向于貸款給國有企業；另一方面，政府常常會干預國有銀行的信貸決策，為轄區內的國有企業提供優惠貸款。

　　然而，一旦國有企業遇到經營困難，銀行也會使用非市場化的思路來解決問題。要么是堅信國有企業可以“大而不倒”，要么迫于地方政府的壓力，往往會繼續向已經失去盈利能力的國有企業提供貸款，從而催生出許多“僵尸企業”。我們發現，規模大、國有的企業更容易成為“僵尸企業”，從側面證實了這一點。

　　減少“僵尸企業”的對策

　　中國經濟時報：我們知道，導致“僵尸企業”出現的主要原因，既有歷史的因素，也有體制和機制的因素，還有外部需求沖擊，可謂錯綜復雜。因此，要推動中國產業轉型升級，實現中國經濟長期穩定增長，就必須對癥下藥，請問有哪些具體政策建議才能治理“僵尸企業”的沉疴？

　　聶輝華：第一，減少政府對企業的干預，尤其是慎用產業政策。在正常的市場經濟中，一個企業如果多年資不抵債、長期虧損，必然被激烈的市場競爭所淘汰。因此，正常的、完善的市場經濟體制下，“僵尸企業”根本不會出現。“僵尸企業”之所以存在，一定是因為市場機制的運行受到了干擾。而主要的干擾，當然是來自政府或者金融機構等強大的部門。前面的分析表明，地方政府和企業之間的合謀是導致正常企業變成“僵尸企業”、“僵尸企業”僵而不死的主要原因之一。因此，地方政府要減少對企業運行的干預，不要利用行政力量去推動企業兼并重組，不要給轄區內企業施加超出其負擔能力的就業壓力和財稅壓力，不要給缺乏效率、生存無望的“僵尸企業”提供各種補貼。雖然地方政府對企業的干預短期內會穩定就業和財稅收入，但是長期來看會帶來更大的就業壓力和社會穩定壓力，最終得不償失。對于中央政府和部委來說，要謹慎使用產業政策。以扶持新興、幼稚、戰略性產業為目的的產業政策，一定程度上為這些行業的企業提供了一層保護傘，使這些行業的企業減少了面臨的市場壓力，也使得這樣企業的發展偏離了市場的軌道，可能導致它們盲目生產、盲目做大，最終變成“僵尸企業”。而且，通過各類補貼實行的產業政策，如果缺乏透明、公開的程序，很容易留下尋租空間。當前，新能源汽車、機器人產業的騙取補貼行為比較普遍，必須引起足夠重視。

　　第二，完善國資委對國企的考核指標，全面理解“做強做優做大國有企業”。在產能普遍過剩的背景下，國務院國資委和地方國資委都力推國企進一步兼并重組和提高行業集中度。事實上，國務院國資委所管轄的中央國企的數目一直在減少。從國有企業作為執政基礎的性質來說，或者從轉型國家的政府宏觀調控能力角度來講，國有企業要做優、做強是可以理解的。問題是，“做優”、“做強”是相對模糊的指標，而“做大”則是非常明顯的指標。因此，要警惕最后的結果是國企光是“做大”而沒有真正“做強”和“做優”。如果國企一味做大，必然陷入產能擴張的囚徒困境，必然導致更多產能過剩，從而產生更多“僵尸企業”。那么，國企脫困改革，最終可能功虧一簣。因此，國資委應該調整、完善對國企的考核指標，防止片面理解“做強做優做大國有企業”。

　　第三，強化銀行的預算硬化。從日本“僵尸企業”的情況來看，銀行的預算約束軟化是“僵尸企業”產生的重要土壤。為了防止銀行持續向“僵尸企業”發放貸款，一是要加強對銀行體系的監管，不能光看表面上銀行是否滿足巴塞爾資本協議，而要對銀行貸款的質量進行有力的監督。2008年次貸危機的爆發，就是監管部門疏于監管，過于信任市場信貸評級機制，缺乏對信貸評估的再評估，最終導致了多米諾骨牌式的連鎖反應。二是要減少地方政府對轄區內銀行的行政干預，通過制定相關的法律法規，確保銀行體系的相對獨立性。建議仿照司法機關的干預辦案記錄辦法，將地方政府領導對銀行信貸的干預進行備案登記，不登記則追究相關人員責任。此外，在宏觀調控時，中央和地方政府要減少施加給銀行的保增長的壓力，共同提高銀行的防范風險能力和預算約束硬化。

　　第四，多渠道化解過剩產能，鼓勵企業兼并重組和改制分流，加快建立和完善社會保障網。目前來看，比較嚴重的行業有大約20%的過剩產能，有大約10%的“僵尸企業”，總體情況尚在可控之中。建議政府和企業多渠道化解過剩產能，例如將過剩的鋼鐵、水泥、玻璃等用于貧困地區的基礎設施建設，由中央政府或者幫扶的地方政府通過發行債券代為支付。在處置“僵尸企業”時，多用市場化的兼并重組和改制分流，穩妥推進破產清算程序，盡量減少社會震蕩。另外，必須加快完善社會保障體系，使每一個職工一旦面臨短期下崗或者失業時，都能得到充分的社會保障，這反過來有助于減少地方政府與企業的合謀。

　　第五，加快國企改革步伐，關鍵是明確國企定位。國企的重要性不言而喻，中央也對國企改革高度重視，并發布了多個國企改革的重要文件。但是，目前的改革文件都回避了一個根本問題，國企究竟是一種純粹的市場化企業，還是一種承擔了較多政治和社會功能的特殊企業？如果國企的定位是后者，那么這類國企的數目要限制。否則，只要國企承擔了政治和社會功能，在地方政府的壓力下，國企就不可避免地會把保障就業和穩定財稅收入作為優先目標，經濟效率、生產率可能會成為次要目標，這就會陷入與地方政府的合謀之中，最終難以從根本上解決大量國企成為“僵尸企業”的困境。我們建議，進一步對國企進行分類改革，明確哪類國企要承擔政治和社會功能，哪類國企是純粹的市場化企業。對于前者，限制數量，當作特殊企業來對待；對于后者，加強市場化考核，鼓勵做強做優。

　　轉自：中國經濟時報

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