以結構優化為重點治理煤炭過剩產能

　　我國煤炭行業已進入結構全面調整期，但產業供需的新平衡卻很難通過完全市場化的方式調節實現。一批缺乏競爭力的煤礦正在加速退出，也有很多低效煤礦的退出面臨制度性問題。全行業的困難程度不斷加劇。

　　治理我國煤炭產能過剩的重點是結構優化

　　一 我國煤炭行業正面臨較為嚴重的產能過剩問題

　　我國煤炭產量已經連續兩年負增長，越來越多的煤企因虧損而處于停產或半停產狀態。全國大中型煤企虧損面在2015年上半年就超過了70%，進入三季度進一步擴大到80%。山西省與煤炭第一大市鄂爾多斯市煤企虧損面均突破60%。山西省煤企國有比重高，2015年1—5月共有4.06萬煤炭職工處于輪崗、待崗狀態，占全省煤企參保職工總數的比重接近4%；截至2015年7月底，共有9.6萬省屬煤企職工延遲發放工資，占省屬煤企職工總數的比重為10.8%。鄂爾多斯市煤企民營比重大，截至2015年年底已經有超過40%的具有生產能力的煤礦關停。

　　二 我國煤炭產能過剩存在結構性問題，表現為低效產能大量存在

　　關于煤炭行業的產能過剩判斷早已成為共識，但有一個現象需要關注：目前，我國煤炭行業已形成產能40億噸，2015年產量37.5億噸。如果僅從這兩個數字看，我國煤炭行業有著非常高的產能利用率。數字與實際情況不符的原因主要有三個：

　　第一，煤炭企業大而不強。煤炭行業以前的高利潤建立在短缺經濟基礎之上，企業的核心競爭力普遍不強。在近十年的短缺市場環境下，煤炭價格每年上漲幅度屢屢超出預期，企業盈利最重要的能力是生產能力。煤炭企業也因此將資源主要投入到生產環節，忽略了對市場反應能力、客戶服務能力等的培育，以至生產能力不斷提升，但核心競爭力卻不強。

　　第二，生產能力開始過剩，且難以在短期內“消化”。我國煤炭行業在經歷了近十年的供不應求“黃金期”后，快速步入供大于求的“調整期”，市場需求量持續下滑，盡管下滑幅度并不大，但生產能力已經形成，包括供應總量、開采強度、職工配置等。企業重新調整生產能力以適應新時期的市場需求，就要對計劃、作業、人員等運營模式作出全面調整。這不是短時間內能夠調整到位的，需要一定的“過渡期”。短則1年，長則2—3年，均有可能。

　　第三，低效產能大量存在，影響了煤炭企業的經營績效。煤炭低效產能包括低端產能、落后產能和“僵尸”產能三類：一是低端產能。缺乏市場競爭力，但可以自主市場化退出。主要是指小型民營煤礦，同時具有技術水平不高、煤炭品質不高、產量規模不高的特點，雖然開采成本低，但由于大眾化煤炭產品的市場飽和度最高以及具有服務能力弱、議價能力低、市場渠道窄等諸多不足而缺乏市場競爭力。二是落后產能。不符合環保、安全等現有標準或未來更高要求。這類產能具有非常低的成本和較強的市場“適應性”，能夠逃避監管擇機生產。三是“僵尸”產能。持續虧損卻難以市場化退出。煤炭“僵尸”產能多屬于大中型企業集團，包括資源枯竭型“僵尸”產能，民營性質的資源枯竭礦井已基本停產或完全退出，但很多被整合到當地國有大中型煤炭企業集團的資源枯竭礦井仍然以“僵尸”狀態存在；還包括“中老年”高成本型“僵尸”產能，這些產能因開采年限較長而具有人員負擔重、地質災害多樣化、現代化程度不高等特點，其中一部分正在步入資源枯竭期，還有一部分如果資源配置和技術改造到位仍有盈利的空間，但開采成本高，只有在煤價較高時才能盈利。

　　三類煤炭低效產能中，低端產能往往在市場競爭中被首批淘汰，例如鄂爾多斯市已關停的煤炭產能多屬于民營性質低端產能，但落后產能和“僵尸”產能卻依然大量存在。據中國煤炭工業協會數據，我國還有煤炭落后產能約3億噸。“衰老”和“中老年”產能就更多。例如山西，資源枯竭礦井總核定產能5910萬噸/年，職工人數7.7146萬人，占全省的比重約分別為4.1%和6.5%；開采年限超過30年的“中老年”礦井總核定產能2.301億噸/年，職工總數28.8678萬人，占全省煤炭總產能、從業總人數的比重約分別為16.1%和24.5%。此外，山東省“衰老”礦井占比超過60%；河南能源化工集團有限公司是河南省最大的國有企業，煤炭產能占全省總產能比重約為51.8%，企業產能中超過半數為衰老礦井產能，涉及職工人數超過10萬人。我國資源已經枯竭以及未來5年內逐步枯竭的煤炭“衰老”、“僵尸”產能至少有10億噸，其中包括很多被整合到各省屬大型國有煤炭企業的低端產能。這個數字在已形成煤炭產能我國還有在建產能超過10億噸中的占比為25%。煤炭落后產能和“僵尸”產能合計超過13億噸，在已形成產能中的占比超過32.5%，在產能總規模含在建產能中的占比超過22.8%。低效產能中約70%是“僵尸”產能，主要存在于大中型煤炭企業集團，是企業的重要虧損源。大中型煤炭企業目前都實現了多元化發展，煤化工、機械制造等是非煤支柱業務，但很多也在虧損，成為非煤“僵尸”產能。“僵尸”產能已成為我國煤炭行業2015年虧損面超過90%的主因之一。

　　低效產能的存在與制度密切相連，應由政府著力解決。煤炭產能結構性過剩不僅是煤炭行業治理過剩產能面臨的重點問題，同時也是煤炭企業能力提升的主要瓶頸。截至2015年12月，山西煤炭全行業連續18個月虧損，黑、吉、遼、冀、魯、皖等省也出現了全行業虧損。這些地區煤炭開采時間長，是老煤礦的集中地區，都存在大量的低效產能。

　　三治理煤炭產能過剩的重點是產能結構優化，即加速退出低效產能

　　落后產能無法市場化退出主要源于制度約束力不強。隨著市場的不斷下行，“衰老”和“中老年”礦井因成本劣勢而缺乏競爭力，卻由于就業和穩定責任重、銀行債務高等限制，難以根據市場形勢自主退出，目前主要是以集團其他業務利潤彌補巨額虧損，以及通過借新債還舊賬包括職工工資維持運轉。但這種模式難以長期持續。此情況在山西、山東、安徽、河北等煤炭開采歷史悠久的地區較為突出。

　　煤炭行業脫困的任務已非常緊迫，為減少更大損失，同時保障社會穩定，治理煤炭行業產能過剩的工作重點應為優化產能結構，加速淘汰落后產能和“僵尸”產能。只有真正退出低效產能才有可能根本解決過剩問題。否則，煤炭行業不但難以走出困境，還可能會由于“僵尸”產能長期虧損而拖垮整個集團，進而形成更大的金融和社會風險。

　　治理煤炭過剩產能需要實施“減低效、雙保障、一機制”方案

　　當前環境下，優化我國煤炭產能結構有必要在發揮市場決定性作用的前提下，采取必要的行政手段。

　　一 確保煤炭落后產能和“僵尸”產能實質性退出

　　考慮到在目前的市場環境中，會有大量缺乏競爭力的產能市場化退出，因此政策性退出的煤炭產能應重點關注落后產能和“僵尸”產能。國務院剛剛下發的《煤炭去產能意見》已經明確，從2016年開始“再退出煤炭產能5億噸、減量重組5億噸左右”，并給出了“安全”、“質量和環保”、“技術和資源規模”以及其他方面的退出標準。其他方面包括“長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任、長期欠繳稅款和社會保障費用的煤礦；其他資源退出的煤礦”。10億噸退出產能主要就是指落后產能和“僵尸”產能。根據以往經驗教訓，此次煤炭產能的壓減必須做到實質性退出。落后產能直接關閉。“僵尸”產能的退出可以考慮三種路徑：一是單體破產，對大中型企業集團的單個低效礦井中沒有發展價值的直接破產清算，對具有一定價值的實施破產重組。二是煤礦改制，通過體制創新促進煤礦主體轉變以煤為主的業務結構或完全退出煤炭業務。三是資產重組，以地區為單位，先實施資產重組，將優質資產和劣質資產分離，對劣質資產根據實際情況集中處置，或破產、或重新進行資源配置推動業務轉型，實現有立有破。

　　二 配套出臺“雙保障”政策

　　“雙保障”：在“僵尸”產能退出過程中，國家提供人員安置的資金保障和債務處置的政策保障。落后產能屬于違法的低效產能，可通過嚴格標準退出，損失由責任人承擔。資金保障主要是針對“僵尸”產能退出。“僵尸”產能多屬于大中型煤炭企業集團，實質性退出必然會帶來職工安置和債務處置問題，這也是“僵尸”產能無法市場化退出的矛盾焦點。目前企業經營困難、地方政府財力有限，“僵尸”產能在現有條件下只能繼續維持。

　　國務院已經明確將拿出1000億元用于煤炭、鋼鐵行業減產能涉及的180萬職工安置工作，相當于平均每人5.56萬元。保障資金的國家標準并不高，還需要多渠道籌集。退出職工的保障金屬于社會保障范疇，“僵尸”產能多存在于國有企業，因此多渠道籌集退出保障金的思路是發揮好社保基金和國有資本經營預算收入的作用，全方面保障退出職工生活。有效利用兩類資金的思路并不相同，煤炭產能集聚大省普遍存在社保基金缺口問題，讓地方社保基金發揮保障作用的前提是資金充實；國有資本經營預算收入的結余較多，發揮作用的前提是存量盤活。

　　關于退出礦井的銀行債務處置有三種思路：債務核銷；銀行債權轉股權；分類保護，首先保護職工債權人利益，重點保護退出產能的供應商等眾多小債權人利益，對大型銀行的高額債務可按比例清償。具體采用哪一種，要由各地、各企業視具體情況而定。政府的角色是出臺統一的支持政策，發揮監督人和規則制定者的職責。

　　三 建立煤炭低效產能退出的長效機制

　　我國目前缺乏煤炭低效產能退出的長效機制。對于煤炭落后產能，我國一直在大力淘汰，根據中國煤炭工業協會數據，僅在“十二五”期間就累計淘汰5.6億噸。我國淘汰煤炭落后產能的方向是明確的，目標也是長期的，但標準單一且變化頻繁，存在短期調控的不足。以前的淘汰標準主要是年產量，淘汰的時間起始于“十五”時期，最初的上限淘汰標準設定為年產量幾千噸，此后頻繁改動提升。目前的標準是：淘汰年產量9萬噸及以下煤礦，“支持具備條件的地區淘汰年產量30萬噸以下煤礦”。實際的執行原則是淘汰年產量30萬噸以下煤礦。這種淘汰方式仍然是行政主導下的計劃行為，計劃性的行政規定滯后于市場的波動，單一的判斷標準容易脫離企業和地區的實際情況，有實力的企業需要不斷地大幅投入才能通過技術改造符合生產標準。“僵尸”產能主要存在于國企，目前能否退出要依托國家政策。本世紀初，因為國家出臺了相關文件，國有煤炭“衰老”礦井以關閉破產為主要方式退出了一批。現階段，煤炭行業為適應新形勢退出國有性質的“僵尸”產能也要等國家出臺相關政策才能啟動。

　　低效是相對概念，隨著煤礦開采年限增加、經濟形勢改變、能源技術重大突破，現在的高效也可能會成為低效，因此解決煤炭行業低效產能退出是個長期問題，不能僅依靠短期政策，必須建立起長效的市場化退出機制。基本思路：一是淘汰落后的標準要具有長期性，盡量避免頻繁調整，要在綜合考慮經濟社會長期發展的基礎上統籌考慮環保、安全對煤礦的要求，對落后產能給出明確定義。二是消除地方政府和煤炭企業退出低效產能的顧慮，不僅是允許煤炭“僵尸”產能退出，還要讓與退出相配套的資金支持政策長期有效。

　　煤炭低效產能退出的政策建議

　　一 產能退出的目標是供給端結構優化而非總量控制

　　退出煤炭低效產能不同于控制總量，具體產量應由企業視市場需求而定。政府控產量的作用并不理想，不僅不能根本性解決煤炭產能的結構性過剩問題，還會造成市場競爭的不公平。因此，低效退出政策的發力點是確保落后產能、“僵尸”產能實質性退出，關鍵是嚴格環保、安全標準并確保“雙保障、一機制”政策措施到位。要區別對待低效產能與先進產能，要允許先進產能替代低效產能。大中型企業集團退出“僵尸”產能后，資源接續能力可能受到影響，建議后續的相關政策要及時跟進，通過低效產能退出加快“新陳代謝”。

　　二 方案的長期目標在于形成市場化的退出機制

　　政府出臺退出方案和政策，短期內是為了避免出現更大的風險，保持社會穩定，更長期的目標是為了完善市場機制。方案的實施將在化解危機的同時打破政策壁壘，解決遺留已久的制度問題，最終形成市場化的退出機制。缺乏競爭力的產能能否實質性退出，相關改革必須配套開展，包括轉變政府職能、國有企業改制、國有資本管理體制改革等，政府工作的重點不應是審批而是進一步嚴格標準和監督，改變地方政府的考核體系并嚴格責任追究制度等。只有系統推進改革才能真正擠壓低效產能的生存空間。

　　三 產能退出的管理部門要擁有較強的協調能力

　　方案雖然針對煤炭行業，但對其他傳統行業具有較強的示范作用，將啟動經濟領域的新一輪改革。改革任務迫切且復雜，主管部門必須具有較強的協調能力。國家應成立綜合改革小組，工業和信息化部、發展和改革委、財政部、安監局、行業協會等多部門參與管理并協調配合。具體職責包括：設定更加科學的動態淘汰煤炭落后產能的中長期標準；設定壓減產能的保障標準并出臺具體方案，不應有所有制的區別，但必須區分開落后產能和“僵尸”產能；協調“雙保障”政策的落實和“一機制”措施的執行。

　　四 職工退出的保障資金要多渠道籌集

　　一是通過提高中央公共財政轉移支付比例、充實地方財政、有選擇地劃撥央企國有資本、劃撥地方國有資本等方式及時充實地方社保基金。地方國有資本劃撥方式有兩種政策考慮：選擇地方國有企業，將國有資本按比例劃撥社保基金；對“僵尸”產能退出企業的退出資產進行重組，部分國有資本劃歸社保基金。二是盤活國有資本經營預算收入閑置資金，根據當前的新情況制定新的預算收入支出制度。三是成立創業基金、產業轉型基金等專項基金，籌集的資金主要用于退出職工的培訓、創業、困難家庭救助等。

　　五 以山西為試點快速啟動煤炭低效產能退出工作

　　低效產能退出方案從確定到執行需要一段時間，但行業脫困任務已迫在眉睫。考慮到山西煤炭“僵尸”產能問題突出，受煤炭市場影響全省經濟下滑嚴重，因此建議以山西為試點，先行開展煤炭低效產能退出工作。全國方案的制定與籌備同期展開，并充分結合山西的經驗，盡快在全國推動。

　　轉自：中國經濟時報

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