“十三五”開局，結構性改革成主攻方向

　　閱讀提示2015年末，中央經濟工作會議、中央城市工作會議、中央農村工作會議相繼召開，前者定調了當前的經濟形勢和新一年的經濟工作，后兩者分別部署了城市和“三農”工作的新任務。仔細研讀會議精神，不難發現，強調推進供給側結構性改革，成為適應和引領經濟發展新常態的重大創新。

　　2016年是“十三五”開局之年，無論是戰略或戰術上的布局，都有著方向性的意味。中央會議精神中關于糧食安全、城市規劃、人地匹配等一系列內容，與國土資源管理工作息息相關。如何讓這些深思熟慮的執政理念轉化為助推發展的有力行動，成為擺在國土資源部門面前的問題。本期特對中央三大會議精神進行梳理并請專家解析要點，僅供參考交流。

　　No.1　“去庫存”并非為拉動房地產市場

　　中央精神：

　　中央經濟工作會議強調，化解房地產庫存。要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。

　　專家看點：

　　“中央精神中的‘去庫存’主要是指解決房地產市場的高庫存問題。尤其在當前經濟新常態的背景下，各地應根據本地房地產庫存量的實際狀況和城市人口規模、新增人口潛力等，以滿足新市民住房需求為主要出發點，合理引導住房需求。通過采取有效的措施化解現有庫存，防止房地產市場的波動對區域經濟發展的沖擊和影響。”中國農業大學土地資源管理系教授朱道林指出。

　　他強調，有人將這一政策理解為是房地產市場再次飛速發展的機遇，甚至躍躍欲試要增加開發投資，地方政府繼續增加供地，這對化解當前房地產市場的危機乃至對區域經濟的健康發展都是很危險的。

　　他進一步解釋，當前房地產庫存量太大，既占用了大量資金、金融資產和資源，又威脅著宏觀經濟的發展，必須合理引導需求化解庫存。而現在的庫存正是過去不健康的房地產投資、土地開發導致的，如果再來一輪房地產市場的過度投資則不但化解不了庫存，還會給未來經濟發展埋下更大隱患。因此，必須從根本上摒棄地方經濟增長對房地產市場和土地財政的依賴。

　　No.2　實現城市發展中的“人地合一”

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程，人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應。

　　專家看點：

　　簡單理解就是“人地合一”。長久以來，我國城鎮化存在著諸如“重物輕人”的城鎮化，土地城鎮化快于人口城鎮化等偏差，造成城市占地過多，吸納農業轉移人口過少，嚴重威脅著我國糧食安全，抑制了城鎮化質量提升。“一些地方出現的‘鬼城’和三四線城市過大的房地產庫存壓力，都給我們提供了警示。”中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌說。

　　他指出，這次中央會議明確提出城市人口和用地要匹配的目的，就是從發展理念上進一步深化對城鎮化規律的認識，正確引導城鎮化健康發展。從源頭上處理好城市人口和土地的關系，努力實現二者相匹配，促進城市土地節約集約利用。他建議，各個城市應該根據自己的資源環境承載能力和吸納農業轉移人口市民化的能力科學提出用地需求。對那些土地利用粗放、排斥農業轉移人口市民化的城市，應該設定城市新增建設用地與城市吸納農業轉移人口市民化相匹配的強制條件。

　　No.3 “多規合一”繪就城市發展藍圖

　　中央精神：

　　中央城市工作會議強調，城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續發展能力。要推進規劃、建設、管理、戶籍等方面的改革，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。

　　專家看點：

　　中國區域經濟學會副會長、原國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成解釋，以往市縣層面擁有的土地利用、環保、城市、城鄉等多個規劃，都比較細致，但中間的銜接不足，部分規劃還存在沖突，因此需要推進空間規劃的制定，省市縣層面構建一張藍圖。

　　國家希望打通由中央到省市縣的一個空間規劃體系，上下級之間擁有相互依據關系，從而增強區域規劃的科學性、權威性和約束力。

　　關于藍圖的構建，肖金成介紹，每個省市縣都需要構建符合各自發展的一張藍圖，市級層面的藍圖需要根據省級情況來繪制，縣級藍圖根據市級藍圖繪制，因此需要一個空間規劃的體系，粗細有別。上級的藍圖簡單概括，越往下級應當更加細微，市縣兩級落實如何去做，明確范圍、功能、作用等。

　　No.4　科學規劃促進區域均衡發展

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。要優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展。

　　專家看點：

　　改革開放以來，大規模民工潮向東部沿海地區與主要中心城市聚集，在促進流入地經濟與城市發展的同時，也帶來了人口過多的壓力。由此派生出了諸如交通擁堵、環境惡化、房價飛漲、基本公共服務供不應求等“城市病”。與之形成鮮明對照的是，中西部地區和中小城市及小城鎮人口流失，有效需求不足，經濟增長乏力等。“這種兩極分化的現象后果非常嚴重，絕非我們希望看到的。”宋迎昌說。

　　宋迎昌認為，這次中央城市工作會議提出科學規劃城市空間布局，減輕“城市病”，就是賦予規劃部門更多的職責，明確要求優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展，最終實現區域均衡發展，讓全體人民包括中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化的成果。

　　No.5　推動農民進城定居亟待政策跟進

　　中央精神：

　　中央經濟工作會議提出，深入推進城鎮化，要更加注重以人為核心。通過加快農民工市民化，擴大有效需求，消化庫存，穩定房地產市場。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

　　專家看點：

　　農民工市民化是推進新型城鎮化進程的題中之意，而住房是完成這一過程，讓農業轉移人口真正融入新型工業化社會的重要手段。釋放農民工住房需求潛力的關鍵在于配套政策。

　　“這次中央經濟工作會議提出了一個非常好的‘兩條腿走路’思路：一方面與戶籍改革相銜接，抓住住房去庫存的下行周期，讓農民擁有產權型住宅；另一方面與住房保障制度改革相銜接，擴大城鎮住房保障體系覆蓋面，特別是完善租賃型住房保障供應體系。”國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員劉衛民指出。

　　他建議，要達到這個政策目標，既要落實好現有的政策措施，實行分類調控、分層施策，同時更要以創新發展的思路，加快完善相關配套政策體系：包括在綜合考慮地方政策財政能力的基礎上，推出切實可行的農民工住房保障政策，提供具有普惠性的政策性住房金融工具，用房地產信托投資基金方式打開機構租賃住房退出機制等。

　　No.6　供給側改革不意味著放松糧食生產

　　中央精神：

　　中央農村工作會議強調，要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。

　　專家看點：

　　“中央提出加強農業供給側結構性改革，可謂抓住了現階段我國農業發展的關鍵。”國務院發展研究中心研究員程國強認為，當前我國主要農產品已從過去的供需緊張狀態轉向緊平衡狀態，部分品種還出現了結構性過剩局面，如果不進行供給端的結構改革，就難以應對“兩個天花板”雙重擠壓，無法緩解糧食產量、庫存量、進口量“三量齊增”的局面。

　　當前，我國農業生產面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”加劇等新挑戰，迫切需要加快結構性改革，轉變生產經營方式。一方面，我國農產品中低端供給較為充足，另一方面放心安全的農產品供給又明顯不足。從供給側角度推動我國農業發展，關鍵是要將農業生產由數量為主，逐步轉向數量質量并重上來，更加注重效益，更加滿足消費者需求。

　　當然，加強供給側結構性改革并不意味著要放松糧食生產。會議明確提出，保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線。

　　No.7　保障國家糧食安全是基本底線

　　中央精神：

　　中央農村工作會議明確提出，保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線，要保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產能，保主產區特別是核心產區的糧食生產，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

　　專家看點：

　　今年中央農村工作會議提出，要著力加強農業供給側結構性改革，但這并不意味著要放松糧食生產。中國農業大學土地資源管理系教授孔祥斌表示，“國家糧食安全必須得到保障，會議精神不僅再次明確了這個立場，而且提出了通過保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產能，保主產區特別是核心產區的糧食生產的具體策略。”這為實施耕地核心區產能保護和保護補償機制提供明確的政策指向，為實施差異化耕地保護策略和土地整治重大工程布局提供政策保障。

　　“保障谷物基本自給，口糧絕對安全”，這就要求耕地保護不僅要考慮數量的問題，更要堅守住優質耕地，只有優質耕地才能降低糧食生產成本，才能提高糧食生產核心區的收益，才能永久地生產出安全放心的糧食，才能保障我們的口糧絕對安全。

　　為此，孔祥斌建議，不僅要進行耕地保護，還要從區域“山、林、田、村、水”生命共同體出發，打造糧食核心生產區的糧食生產生命共同體。從區域影響耕地糧食生產的整個土地利用系統的健康出發，實施整體性保護，并且實施以口糧安全為核心的耕地保護補償機制。

　　No.8　種糧大戶等將獲更多政策“關照”

　　中央精神：

　　中央農村工作會議提出，要充分發揮多種形式農業適度規模經營在結構性改革中的引領作用，農業支持政策要向規模經營主體傾斜。

　　專家看點：

　　“支持政策向規模經營主體傾斜，這是推進農業結構性改革的必然要求。種糧大戶、家庭農場、專業合作社等適度規模經營主體，一般素質較高，對市場比較敏感，對科技創新接受能力較強，在集約化、專業化、組織化、社會化方面比一家一戶的小農經濟具有明顯優勢，能夠更好地在農業結構性改革中發揮引領作用。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說。

　　“不過，隨著經營規模的擴大，新型經營主體對資金周轉、抵押擔保等需求也會相應提高。在這些方面，新型經營主體更需要國家政策的傾斜。可以預期，更多惠農政策由‘普惠’向新型經營主體轉變。”李國祥說。（本報記者王蕾）

　　轉自：中國國土資源報

　　【版權及免責聲明】凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章及企業宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀