自然資源資產產權制度的五個基本問題

　自然資源資產產權制度，是生態文明的一項基本制度，關系自然資源資產的開發、利用、保護等各方面。建立健全自然資源資產產權制度，是生態文明體制改革的重點和難點所在，需要從理論和實踐兩方面加深認識和不斷探索。

　　首先要弄清楚產權的含義。所謂產權，就是財產權的簡稱，是法定主體對財產所擁有的各項權能的總和。或者是指一定經濟主體依法對特定經濟客體資產所有、使用、處分并獲取相應收益的權利。產權有三個基本要素，一是產權主體，即享有或擁有財產所有權或具體享有所有權某一項權能以及享有與所有權有關的財產權利的人自然人、法人、單位、組織或國家；二是產權客體，即產權權能所指向的標的，亦即產權主體可以控制、支配或享有的具有經濟、文化、科學等價值的物質資料以及各類無形資產；三是產權權利，即產權主體依法對產權客體行使的一組權利和享受的相應利益。產權權利是產權的核心，由一系列的權利構成，包括所有權、使用權、處分權和收受益權，這些權利又往往稱為“權利束”，其中最核心的是收受益權。

　　其次要弄清楚什么是產權制度。所謂產權制度，是以產權為依托，對財產關系進行合理有效組合和調節的制度安排。具體表現為以特定的生產資料所有制為基礎，對財產占有、支配、使用、收益和處置過程中所形成的各類產權主體的地位、行為權利、責任、相互關系等加以規范的法律制度。產權制度的作用就在于賦予產權主體占有的合法性，明晰產權主體及其關系，激勵產權主體高效率利用和有效保護資產。

　　再談談自然資源產權的內涵與特性。所謂自然資源產權，是指自然資源所有、占有、處分、受益權利的總和。自然資源產權往往具有如下特性：以固定資產產權為主，尤其表現為不動產產權；以物權為主，同時也表現為債權及股權；是有形產權與無形產權的混合；具有突出的空間毗鄰性、時間關聯性和類別關聯性特征；權利束的可分離性，即往往發生自然資源所有權與使用權、收益權的分離，以及所有權與處分權的分離等。自然資源產權，按資源種類可分為土地產權地權、水資源產權水權、礦產資源產權礦業權、礦權或礦產權、森林資源產權林權、其他資源產權，其中土地資源產權往往是其他資源產權的載體；按產權主體可以分為公有、私有、共有，在我國沒有私有產權的自然資源，全部為公有，包括全民所有和集體所有兩種公有形式。

　　最后是自然資源資產產權制度。自然資源資產產權制度，是關于自然資源資產產權主體結構、主體行為、權利指向、利益關系等方面的制度安排。亦可理解為關于自然資源資產產權的形成、設置、行使、轉移、結果、消滅等的規定或安排。自然資源資產公有全民所有和集體所有兩種形式，全民或集體共享自然資源資產的福利，自然資源資產福利接受全民或集體的監督，是我國自然資源資產產權制度的根本特征。

　　產權問題，在市場經濟體系中歷來都是一個基礎性、焦點性問題。自然資源產權或自然資源資產產權問題，更是自然資源資產問題系列中最為基礎、最為敏感的問題，也是最為棘手、最為困難的問題。解決不好產權問題，就會導致產權主體不明、自然資源資產的其他問題就無從談起。自然資源資產產權制度，是生態文明制度體系的一項基本制度，其重要性主要體現在兩個方面：

　　其一，自然資源資產產權制度直接關系到自然資源資產的歸屬關系是否清晰、主體責任是否清晰、主體權利是否明確、主體利益能否實現，從而關系到自然資源資產能否得到有效的保全、能否得到合理的利用，能否實現應有的效果，關系到自然資源資產的增值或貶值，進而關系到國家和民族生存和發展必不可少的自然資源基礎能否得到維系和加強。

　　其二，鑒于多數生態環境問題往往是由于自然資源開發利用保護不當所引致的，因此，自然資源資產產權制度還關系到大氣、水、土壤環境能否有效得到保護和改良，也關系到農田、草場、森林、水域及海洋等生態系統能否得到保護、修復和改良。從另外一個角度看，生態環境本身亦可視作廣義自然資源資產的重要組成部分。

　　判斷自然資源資產產權制度的優劣，關鍵是一要看自然資源資產本身的變化情況，也就是看自然資源資產產權制度的施行是導致自然資源資產增加了還是減少了，導致增加了就是好制度，反之則是不好的制度。要判斷自然資源資產本身的變化，加強自然資源資產監測、統計、核算和審計是必不可少的，這也是探索開展自然資源資產負債表編制和領導干部自然資源資產離任審計的目的所在。二要看自然資源資產收益的變化和分配情況，導致經濟、社會、文化和生態收益增加，并且收益分配相對公平合理的制度是好制度，反之亦然。加強全民所有自然資源資產收益及其分配的監管和改革，是進一步改進自然資源資產產權制度的重要選擇。

　　再進一步做更加理性的分析。判斷自然資源資產產權制度的優劣，應主要看三個方面，其一是看自然資源資產產權主體是否明確、主體責任是否清晰，顯然導致產權主體缺位或其責任不明確的制度不是好制度。其二是看自然資源資產權利的完備性如何，特別是處分權、收益權是否完備，顯然導致資產權利不完備、有缺失的制度不是好制度，特別是極易導致產權主體的自然資源資產處分權和收益權缺失或不充分的制度不是好制度。其三是看自然資源資產產權制度的有效性，重點看制度的合法性如何，是否與現行相關法律法規相容，這就是制度可容性，顯然與法律法規相關規定有矛盾的制度，其有效性是有根本問題的；同時還要看自然資源資產產權制度實施的社會環境或民心民意基礎如何，與多數民眾期望相背離的制度顯然不是好制度。

　　我國目前的自然資源資產產權制度，是建國60多年來經過至少四次重大變化而形成的，這些變化和調整是與每個時期所確立的國家大政方針高度關聯的。我國現行的自然資源資產產權制度大致形成于1990年代初，為我國新時期改革開放、構建社會主義市場經濟體系、支撐經濟持續高速發展做出了重要貢獻。但同時，也暴露出諸多問題：

　　其一是對資產價值的認識問題。對自然資源資產的非經濟價值認識嚴重不足，導致過度強調和追求自然資源資產的經濟價值，忽視和削弱自然資源資產的生態價值、文化價值，并由此而導致自然資源資產的過度消耗甚至嚴重浪費，進而削弱了經濟社會持續發展所依賴的自然資源資產存量。

　　其二是產權主體的合理性問題。自然資源產權主體為國家和集體兩種形式。兩個主體的法律地位、經濟利益安排地位等有著顯著差異，表現為國家主體地位的優越性和優先權，以及集體主體地位的從屬和涉后性。

　　其三是產權邊界的清晰性問題。各類自然資源之間、各產權主體之間，往往不同程度地存在產權邊界不清晰的問題，并由此導致自然資源產權主體之間的利益沖突，以及各類自然資源之間用途及監管責任的重疊或缺失等，導致自然資源處置和利益中的矛盾，進而影響到自然資源利用和收益分配的公平與效率。

　　其四是產權權能的完整性問題。產權是權利束，缺一不可。現實中，往往存在處置權或受益權的缺失、錯位或受到不同程度的侵害等問題。特別表現為集體產權主體的資源處置權的殘缺或易位，以及受益權的缺失或受到侵害。

　　其五是產權轉移的順暢度問題。資源產權轉移順暢與否，直接關系到資源利用的效率高低。目前，資源產權轉移還存在體制、機制及媒介等方面的問題，并由此影響到產權轉移的順暢性，進而影響到產權轉移的規模、效率和效果，于資源高效利用不利。

　　最后是收益格局的合理性問題。資源產權問題的核心是收益問題。能否保障資源產權主體獲得應得收益，是衡量資源產權制度優劣的關鍵。目前資源產權制度尚不能保障產權主體獲得應得資源收益，既表現為國有產權主體的資源收益流失的問題，也表現為集體產權主體的資源收益受到侵害的問題。國有和集體產權主體的資源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的問題。

　　自然資源資產產權制度改革是個重要而復雜的理論和實踐問題。在此，僅僅簡要談幾點看法。關于方向，我們認為應堅持主體結構合理、產權邊界清晰、產權權能健全、產權流轉順暢、利益格局合理的自然資源資產產權制度改革總體方向。

　　其一是主體結構合理。要進一步完善由全民或國家所有者和集體所有者共同組成的中國特色自然資源產權主體結構，強調各類產權主體的權利和義務的平等與均衡。

　　其二是產權邊界清晰。厘清各類自然資源之間、各類產權主體之間的資源產權邊界。重點厘清農、林、草資源之間，礦產與土地、水資源之間的產權邊界；重點厘清國家和集體資源產權的邊界。

　　其四是產權流轉順暢。以消除資源管理體制和資源配置機制等方面的障礙為突破口，促進資源產權順暢、有效流轉。

　　最后是利益格局合理。以切實保障國家利益和集體利益為核心，改進資源利益分配格局，提高資源利益格局的合理性。（作者谷樹忠系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員；作者李維明系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副研究員）

　　轉自：中國經濟時報

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