財政資源如何下鄉

　　財政資源如何下鄉是個讓人頭疼的問題。

　　在縣市一級調研，普遍反映中央財政支農資金項目太多太濫，在農村到處撒胡椒面，不能起到應有的支農作用；認為中央支農資金應當以縣為單位統籌，整合資金發展現代農業或建設農村。具體辦法就是將中央專項轉移支付變成一般財政資金，在縣級統籌，由縣級政府統籌建設。

　　毫無疑問，縣級政府比中央政府更了解農民需要什么、農村需要什么。問題是，縣級政府是否會將中央資源用去做中央希望地方做的好事，而不是用在其他地方？在中國歷來的條塊關系中，就有一放就亂、一收就死的循環。

　　所謂一收就死，就是中央通過條條、通過部辦委局系統來下達任務，轉移資源，為了防止地方挪用資源改變用途，中央下達的任務就必定是十分具體甚至盡可能標準化的。越具體、越是標準化，就越缺少適應性，就越難以適合中國基層千差萬別的需求和實際。

　　要讓中央下達的任務或轉移的資源適合地方的實際，中央就只能有很原則的規定、很抽象的要求。一旦原則和抽象，地方就會變通，將本來應當用于A處的資源用到了B處，將本來應當認真完成的任務草草應付。最終的結果是，中央不得不對地方加強監察，不得不進行明確規定，或者不得不收權。

　　示范點能否起到示范作用

　　那么，縣市一級政府該如何使用資金支農呢？相對于中央部辦委局，縣級政府當然更了解當地農村的情況，也就可以更接地氣有針對性地將支農資源用在刀刃上。問題是，縣級政府在使用支農資源時，決策者本人并非真正支農資源的受益人，且決策人有自己的決策偏好甚至個人利益。

　　有兩種縣級政府使用資金時的表現：

　　其一是支農資源投向利益關系人，從而形成自上而下的資源轉移與自下而上的利益尋租的結合，由此形成我們所說“分利秩序”。縣級支農資源被用到了各種利益關系人上面的情況，在當前各種下鄉資源中普遍存在。以至于湖北一個農業大縣農業局局長講，現在各種資源下鄉，造成農業企業整天不是琢磨市場，而是琢磨市長，琢磨政策，琢磨如何套政策之利。地方政府使用資源的自主權越大，這個尋租空間就越大，出這種問題的可能就越大。

　　第二種表現是將大量資源集中使用到點上去。使用到點上的好處是資源使用看得見，且資源使用起來相對比較安全，不容易出事。李祖佩研究縣級治理，發現縣級政府喜歡打造示范點，喜歡將大量資源集中使用到示范點上。一般情況下，示范點的選擇有三個前提，一是村干部得力，有能力對接大量的自上而下的資源；二是村莊有一定產業基礎；三是示范點的數量要少。

　　各種資源使用到點上，很快就可以極大改變示范點的面貌，形成看得見的效果，同時，各種資源集中到少數點上，資源的使用就不太容易出現問題，尤其可以防范自下而上的尋租和自上而下的腐敗。在各種項目資金落地容易出現貪腐的情況下，將全縣項目資金集中使用到示范點上，更有能力保證項目資金的安全落地。而由于村干部得力，各種項目資源落到示范點上也比較容易落地。

　　問題是，項目資金落到示范點上，即使成績看得見，即使項目資金可以安全落地，即使治理成本低，示范點的作用畢竟只是為了示范。自上而下轉移支農的財政資金目的是為農民服務，是要廣泛支農，而不是要將資源堆積在某一個狹小區域。

　　并且這些示范點的經驗還不可復制。一個鄉鎮黨委書記說：“有的村，連續幾年投入幾個億，示范、示范、再示范，各種項目資金集中到一起，根本就不可以復制，哪里有什么示范作用？”

　　示范點當然不只是行政村，還包括所謂的農業現代化的龍頭企業。某縣農業局局長說，“政府扶持龍頭企業的方式必須轉變。現在很多私人企業，國家幾千萬甚至幾億元投入進去，結果卻是‘一家獨大、壟斷市場、綁架政府’，甚至將政府扶持資金用到房地產市場上去了”。湖北一個縣級市最近十多年僅在一個示范村就投入各種財政資金達3億元左右，這個示范村顯然不可能起到示范作用，因為這個示范村是集該市10年幾乎所有可以機動出來的支農資金之力完成“示范”的。雖然目前該市正在打造另外一個示范村，問題是，這個市有500多個行政村，要花多少年才可以將全市的所有行政村打造一遍呢？

　　讓農民參與決策

　　中央之所以要向農村轉移資源，顯然不是因為國家財政的錢太多了、沒有地方用，而是因為農村欠賬太多，稅費改革后，過去農村公共工程和公益事業建設以農民自籌為主的模式又解體了，中央不得不千方百計地籌資支農。中央支農資金不是為了錦上添花，而是要雪中送炭，中央資源轉移支農是為了給農業“保底”，是為了維持農民與農村的基本秩序。

　　一般來講，我們會說撒胡椒面是不好的，也是不對的，因為這種撒胡椒面將有限寶貴的資源分散了，不能集中資源辦大事。但問題是，地方將有限的支農資源集中到少數不可復制的所謂“示范點”，甚至私人龍頭企業上去后，之前所有農民都可以雨露均沾的國家資源，現在卻可能根本沒有任何機會受益，這樣的資源下鄉又有什么用處？

　　撒胡椒面，其實問題是怎么個撒法。撒過比不撒要好，撒的方式對頭，說不定會有奇效。

　　還以前述某市為例，全市村級債務有4.21億元，500多個村，只有26個村不欠債。村級債務對鄉村治理產生了巨大的負面影響。如果該市將最近10年用于示范村的3億多元項目資金用來解決全市村級債務，就可以發生奇效。

　　該市每年投入到那個示范村的財政資金達3000萬元，平均到每個行政村可以有6萬元的資金。一個村有6萬元，可以辦成很多事情。2002年，我從外面籌集了幾十萬元資金，在湖北荊門五個村搞農村公共品供給的試點，按每村每年4萬元預算，由村民代表會議討論決定如何用這每年的4萬元，規定這個錢只能用于公共工程和公益事業。結果效果出奇的好，每年4萬元投入發揮出了遠超4萬元的經濟與社會效益。

　　效果為什么好？因為這筆錢如何使用的決策者正是其受益人，村民可以通過村民代表會議來決策如何最大化這4萬元資金的效用。自外而內的資源與自下而上的村民自治結合起來，就可以形成農民的主動性和主體性，就可以有效使用好資源，就可以讓有限的資源發揮最大的作用。在資源使用上面，讓農民這個最終受益人參與進來具有決策權，而不是讓自上而下的條條以及縣級政府的塊塊來決定資源如何使用，這個資源才可以真正有效地使用好。

　　總的來講，中央自上而下的轉移支農資金，目的并不是要打造個別的典型示范，而是要真正解決當前農村中存在的諸多問題，與其由縣級政府來統籌各種項目資金以打造個別示范村或扶持農業龍頭企業，不如仍由“條條”來實施可以讓農民有較大獲益面的各項工程。

　　中央在轉移資金時，減少專項資金、增加一般轉移支付也許是對的，前提是這些一般轉移支付要轉移到真正受益的農民那里，要讓農民真正參與進來，要充分發揮村民自治建設的成果，讓農民自下而上對公共品需求偏好的表達可以與自上而下的轉移資源相對接，從而真正讓中央從牙縫里節省出來的轉移資源可以在農村起到雪中送炭、保底農民生活和農業生產基本秩序的作用。

　　轉自：第一財經日報

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