消費稅改革的影響與下一步方向

　　在經濟下行疊加減稅降費導致地方財政困難、地方稅體系構建亟待完善、中央和地方財政分配關系有待進一步理順的背景下，消費稅改革加快。

　　2019年9月，《關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》提出后移消費稅征收環節，并逐步從中央稅下劃為地方稅，推進立法，但是消費稅的征稅范圍、稅率結構、調節功能的發揮仍有待進一步完善。

　　消費稅是怎樣一種稅

　　我國消費稅是狹義消費稅，對特定消費品和消費行為征收，稅基較窄，1994年分稅制改革后征收，與增值稅同屬于流轉稅，在商品的交易和流通環節征收。但與增值稅不同，消費稅是價內稅，作為產品價格的一部分存在，影響產品價格，而增值稅作為價外稅，其稅基是包含消費稅的；消費稅可以在企業所得稅稅前扣除，對企業生產行為產生影響。

　　消費稅征收方式不同于增值稅環環相扣的方式，征收環節單一，多數在生產或進口環節繳納，但金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品改至零售環節征收，卷煙在批發環節加征一道消費稅，超豪華小汽車在零售環節加征消費稅。由于征收環節單一，環節的選擇非常重要，因為各個環節的價值增量具有顯著區別，消費稅稅額也不同，對企業和消費者行為有不同影響。

　　消費稅的征收目的除了籌集財政收入外，主要集中在三個方面，即促進節約資源、保護環境；調節收入分配；抑制居民對煙酒的消費，保護健康。經過多次改革后，現行消費稅有15個品目，主要為：煙、酒、鞭炮焰火、高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、成品油、摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實木地板、電池、涂料。其中，主要是煙、成品油、小汽車和酒類消費四個稅目貢獻，合計占比約99%，其他稅目貢獻的消費稅微乎其微，因此調節收入分配的功能發揮有限。

　　消費稅長期是我國第四大稅種，2019年個人所得稅大幅減稅后，消費稅已成為我國第三大稅種。2015年國內消費稅首次突破1萬億元后持續在這個數字以上，2018年為10632億元，占稅收收入和財政收入比重為6.8%和5.8%，占GDP比重為1.2%，僅次于增值稅(61531億元)、企業所得稅(35324億元)和個人所得稅(13872億元)。

　　消費稅為中央稅，上海、廣東、江蘇、湖南、云南、湖北等部分資源密集和消費能力強的省市貢獻較大。消費稅全部為中央收入，為降低征收成本，在生產和進口環節征收，因此稅源相對集中在煙、酒、油、汽車的生產地。其中，上海、廣東、江蘇、湖南、云南、湖北、山東、天津、陜西9省市消費稅占比合計超過50%，分別為8.2%、8.2%、6.5%、6.0%、5.7%、5.6%、4.2%、3.8%和3.2%。

　　為什么要進行消費稅改革

　　經濟下行疊加減稅降費，財政收入增速大幅下行，收支矛盾加劇。近幾年的大規模減稅降費成效顯著，2018年減稅降費達1.3萬億元以上，2019年目標達到2萬億元，財政部部長劉昆預計全年減稅規模達到2.3萬億元，前三季度已經完成近1.8萬億元。2019年前三季度全國公共財政收入同比增長3.3%，不到名義GDP7.6%的一半。其中，上海、北京、天津等省份財政收入在零上下，7省份負增長，11省份收入低于1%。同時，公共財政支出同比增長9.4%，全國財政收支矛盾加劇，部分地方政府“保運轉”困難，債務風險突出。地方政府收入捉襟見肘，為保障大規模減稅降費的推進，調整中央和地方的財政關系，構建地方稅體系成為財政改革的當務之急。

　　地方稅體系亟待合理建設，消費稅條件最為成熟。房地產調控較緊，“房住不炒”“不把房地產作為短期刺激經濟的工作”，融資緊縮，房地產市場降溫，政府土地出讓收入增速大幅下滑，加劇了財政、債務和金融風險，地方政府穩定財源建設勢在必行。1~9月土地出讓收入同比增長5.8%，較去年同期下降26.3個百分點。國際上地方稅體系通常包括房地產稅、消費稅和遺產稅。我國房地產稅立法正在穩步推進，遺產稅是否會作為全新稅種開征還有待探討，因此消費稅是條件最成熟的改革方向。

　　從2018年財政收入看，消費稅收入相當于地方政府公共財政收入的10.9%，相當于中央財政的12.4%，如果將消費稅全部劃歸地方，則中央和地方財政分別占全國的40.8%和59.2%。消費稅逐步下劃地方，將有效助力地方財源建設。

　　另一方面，消費稅的征收范圍過小，征收環節靠前，稅率過于單一，未能充分發揮出調節的作用。我國消費稅的征收范圍僅限于15類稅目，且主要集中在煙、酒、油和汽車，并未涉及高污染、高耗能和娛樂等行業，不利于發揮“寓禁于征”的功能。目前的稅率較為單一，且稅率偏低，高爾夫球及球具的稅率為10%，高檔手表的稅率為20%，游艇稅率為10%，高檔化妝品稅率為15%，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品稅率為5%。高檔化妝品的稅率為15%，而游艇稅率僅為10%，明顯不公平。如果消費稅下劃給地方，還采取目前的征收方式，將導致各地間消費稅極不均衡，因此征收環節有必要后移至銷售環節。

　　消費稅改革的內容及影響

　　2019年9月，《關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》明確調整中央和地方財政分配關系的方案，消費稅方面則提出后移征收環節和收入下劃地方的重大改革措施。

　　消費稅改革主要有以下內容：1。將生產或者進口環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，目前先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革；2。推進消費稅立法，再對其他具備條件的品目實施改革試點；3。將消費稅收入逐步下劃地方，拓展地方收入來源，改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。

　　政策需要循序漸進，目前還只是對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，未涉及煙、酒、成品油和車，而后者在消費稅收入中占比高達最高99%，因此短期內，消費稅改革的增收效果比較有限，但在長期條件成熟的情況下，消費稅對拓展地方財政收入具有重大貢獻。

　　消費稅下劃地方將有效改善中央和地方的財政分配關系，但短期效果有限，且考慮到各地消費能力和偏好不同，可能加劇各地財政不均衡性，要加大中央對財政受益程度較低地區的轉移支付力度。消費稅下劃地方要以成熟的論證為基礎，征收環節的調整是必要的。《通知》中表明，改革帶來的存量部分上解中央，增量部分原則上將歸屬地方。從消費稅改革的初步方案看，增量部分來自于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目，收入額較低，地方財政收入近期不會有明顯增長，逐步調整征收環節和計稅方式以后才能形成長期穩定收入。

　　消費稅征收環節后移之后，消費稅劃為地方稅種可能將激勵地方政府更加關注地區的消費能力，通過優化地區消費環境，吸引人口流入，擴大消費稅稅基，帶來財政收入的持續性增長。地方政府財政增收，即具備提高公共產品和服務的質量的條件，從而更有利于吸引具有消費能力的人口流入，達到消費稅增收與地區環境建設的良性循環。但是，消費稅作為地方稅種也可能造成地方政府有害的異化行為，如鼓勵煙酒產品的消費、降低對油品資源的限制等，與消費稅征收目的背離。為避免地方政府的異化問題，需要對地方政府的消費稅支出進行合理規劃，增加對濫用財政收入和財政權力的限制。

　　征收環節后移或提高計稅依據，消費稅改革影響各鏈條供需水平。消費稅征收環節從多數生產環節征收逐步改至批發和零售環節，在一定程度上與OECD(經濟合作與發展組織)對跨國流轉稅提出的目的地原則類似，區別在于我們的改革是國內消費稅的改革，將消費稅改在消費地征稅。如果地方政府對生產環節征稅，將由于各地征管水平差異帶來企業和地方政府的異化行為，因此后移征收環節，反映真實的消費市場所在地，也符合消費稅限制特定消費的目的。由于價值鏈條層層加價，如果是從價計征或者從價加從量計征的消費稅，后移征收環節將提高計稅依據，在不改變原有計稅方式的情況下，會同時增加消費稅和增值稅的稅收負擔；而從量計征的消費稅可能不受影響。

　　原消費稅由廠家出廠價計征，出廠價通常較低，如茅臺2018年出廠價一瓶提至969元，市場零售指導價為1499元，征收環節后移，零售環節所征消費稅比出廠環節征收的高106元。生產企業如果不再繳納消費稅，成本明顯降低，由于存在價格黏性，如果下游議價能力不強，一般出廠價不會降低，或者廠家降價幅度低于原繳納的消費稅幅度，則利益主要由上游生產企業享有。在下游征稅時，考慮到消費稅是價內稅，作為企業成本存在，終端售價將有所提高。但是從經濟學中價格彈性分析，消費稅應稅品彈性較大時，提價會顯著降低消費量，最終使得提價帶來總收入的減少，因此提價幅度可能不會太高；若彈性不大，提價幅度則可能高于增加的稅收成本。消費稅改革影響著應稅品目生產和流通環節的供需水平，并且終端消費者的需求量可能降低，符合消費稅征稅目的。

　　下一步消費稅改革的方向

　　學界對消費稅應屬于中央稅、地方稅還是共享稅莫衷一是。增加地方財政收入是消費稅改為地方稅的原因之一，但增加增值稅的分享比例也是方法之一，因此應從消費稅本身的特點、功能的發揮(調節收入分配等)、可能對中央地方財政關系和地方政府行為的影響角度考慮。

　　筆者認為，資源環境等高污染高耗能的稅目保留為中央稅，同時提高稅率；煙、酒、小汽車等可逐步改為地方稅，但要同時處理好生產地與消費地財政不均衡的情況。事權和支出責任匹配的財政體制，既要增強地方財力，又要上收中央事權，但這可能弱化中央的宏觀調控能力，因此消費稅改革尤其是消費稅下劃地方也必須考慮到增強中央的權威和影響力。

　　第一，征收環節后移增加納稅人數量與分布范圍，首先需要明確確定應稅環節的方法，征管不確定性較大，難度提高，也可能造成重復征稅等問題，地方政府需要加強征收管理水平。

　　第二，將消費稅劃為地方政府收入可能異化地方行為，為提高稅收收入而背離消費稅抑制特定消費的初衷，需要政策上對消費稅支出提出限制，對地方財政績效提出要求，促使地方政府著力于改善地區消費環境，提高公共產品和服務的質量。

　　第三，擴大消費稅征收范圍，提高稅率，在同一個稅目中設立累進稅率。

　　第四，消費稅應稅產品的市場在各地差異很大，下劃地方給各地帶來的增收效果很可能大相徑庭，在財政分配關系上需要進一步統籌考慮。

　　轉自：第一財經日報

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