點贊環境質量監測直管

　　今年7月，中央深化改革領導小組審議通過《生態環境監測網絡建設方案》。近日，有報道稱，環保部已經就國家環境質量、監測事權上收事宜與財政部達成一致，將分三步完成國家大氣、水、土壤環境質量監測事權的上收，真正實現“國家考核、國家監測”。這看似日常的工作調整日后很可能證明為我國環境保護制度創新中最為關鍵的變革，對國家環境監管和環境保護事業將產生極為重大的影響。

　　環境監測是國家環境保護體系中的核心組成，大體分為環境質量監測和污染物排放監測兩部分。環境質量監測針對重要環境質量指標進行長期、定點、定時跟蹤測量以獲取有關環境質量狀態的準確信息。污染物排放監測則針對污染源，對污染物排放流量的監測。我國的環境監測體系在過去的三十多年中逐步形成，長期以來實行從中央到省自治區、直轄市、市、縣區自上而下的多層級網絡體系。國家環境數據的匯總一般是從最基礎的縣、區環境監測站開始，逐級上報匯總，經過市環境監測中心和省自治區、直轄市環境監測中心，最后構成國家環境監測數據庫。因此，長期以來，我國環境監測體系始終按行政分級管理、監測獨立運行。環保部的新舉措是要把對環境質量監測的分級體系變革為由環保部統一和垂直的直接管理，實現環境質量監測直管。從而，在行政編制、體系建設、運行經費、數據收集、質量監督、信息公開和績效評估等方面，由環保部統一安排。

　　環境監測信息是政府環境監管的基礎，更是上級對下級、中央對地方環境責任考核的重要依據。《環境保護法》明確規定：地方人民政府對所轄區的環境質量負責。環境質量監測數據是最直接、最公平的考核依據。在環境保護“一票否決”的行政氛圍下，一些地方的政府和污染企業，不是下工夫減少污染、提高環境質量，而是在環境數據上“下工夫”、“找竅門兒”；不是美化環境，而是美化數據。一些地方環保局十分偏愛和重用那些看得懂門道、想得出辦法、會做“數據美容”的“能工巧匠”。有的主管部門也希望自己的領導面子好看、日子好過、帽子不摘，有時明知數據有問題也寧愿睜一只眼、閉一只眼。在這種情形下中央要依照地方報上來的環境質量數據考核地方政府就成為不可完成的任務了。

　　當然這種現象并非中國所獨有，更不僅僅存在于環境保護方面。事實上，這種上下級信息傳遞受阻和失真的現象在科層組織中比比皆是。只要有組織、有層級，就有層級間的信息失真。經濟學中稱之為信息不對稱現象，并將其運用于解釋企業組織中的“委托—代理”困境。而委托方與代理方之間的目標不一致情形，又會導致彼此信息壁壘與扭曲，從而進一步加劇信息不對稱。在這種情況下，上級對下級的監督和考核就會十分困難。這是我國環境監管中長期存在的困難。解決信息不對稱的途徑之一就是由上級委托方負責信息收集和處理，信息集中或信息集權。環境監測事權上收，便是這樣一項應對措施。

　　此次環境監測直管只包括環境質量監測，不包括污染物排放監測。因此，原來各級政府環保部門建立的環境監測體系將繼續存在。到2020年，全國將基本建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡。分三步完成國家大氣、水、土壤環境質量監測事權的上收，真正實現“國家考核、國家監測”。所謂“國家監測”，是為“國家考核”服務。這種安排符合環境法中對地方負責和上級監管的責任分工。

　　值得注意的是，對環境質量的國家監測和國家考核，不僅是在監測方面的重大變革，也是環境考核方式的重大轉變。我國環境責任國家考核由來已久，但真正形成具有約束力的執行卻是最近幾年的事。國務院2007年11月轉發國家環保總局關于主要污染物總量統計、監測和考核辦法以下簡稱“三個辦法”，所針對的都是污染物排放量，而對環境質量的監測和考核并未做出具體規定。2013年環保部等四部委《關于印發“十二五”主要污染物總量統計、監測辦法的通知》也與此類似。新的國家監測和國家考核與既有的“三個辦法”關系如何？是補充，還是替代原來的辦法？這個問題值得認真研究。相信環保部在制定《國家環境質量監測事權上收方案》時會做出選擇。

　　需要指出，主要污染物減排的統計、監測和考核辦法及其創造性實施，在近年來的污染物減排方面發揮了極為重要的作用。針對主要污染物總量、增量和減量核算，運用既有污染物排放監測手段核查，在此基礎上考核，將污染物減排壓力有效地傳遞到各級政府，迫使地方政府和污染企業加大減排力度，減少污染。由于統計方法簡便，加之附有GDP約束污染物總量與GDP掛鉤，使得地方政府必須在夸大GDP與承擔更大污染物減排責任之間做出權衡，污染物總量核算接近實際。“三個辦法”成功實施的關鍵之一在于發揮環保部區域督查中心的作用。成立于2006年的區域督查中心，其職能主要是監督各省市環境執法。“十一五”期間，中央政府對主要污染物減排工作決心很大、力度空前。環保總局升格為環保部以后更是行動積極，為了有效實施“三個辦法”，區域督查中心成為中央政府對地方政府污染物總量減排工作進行督查督辦的核心力量。在環保部總量減排司指導下，區域督查中心的工作重點轉變為對省市主要污染物總量核算和監測的核查。針對少數污染物排放總量運用簡便方法進行核算，依靠區域督查中心進行監測核查，這樣一套簡單易行、立竿見影的體系構成了“十一五”和“十二五”期間中央對地方環境考核和有效監督的基礎。

　　與“三個辦法”相比，實行環境質量“國家監測，國家考核”邏輯上更為合理，法律依據更為充分，但操作難度要大得多，且可能需要較長時間才能見到效果。其原因在于環境質量與污染物排放之間在監測和考核上有很大差別。環境質量是污染排放、環境治理以及自然生態過程之間動態、復雜和持續的交互作用的結果，與污染排放行為或環境治理之間并不存在直截了當、一對一的關系。對考核而言，環境質量的責任認定十分困難。因此，即使有了“國家監測”，要以此主要依據進行“國家考核”尚需在方法論上仔細研究。我們認為，在實施環境質量監測直管的同時，應考慮在相當長時期內繼續堅持并完善基于污染物排放總量的考核辦法，最終實現污染物排放量與環境質量相結合的考核指標體系。

　　2008年，為了應對不斷增長的環保挑戰，原國家環保總局升格為環保部，正式成為國務院組成部門。筆者當時在環保部主辦的《環境保護》雜志中撰文建言《抓住環保建部契機實行監測統一管理》。時隔7年，環境監測自上而下統一管理終于有望實現！這一消息令人振奮，情不自禁，點贊相慶。

　　清華—布魯金斯公共政策研究中心主任，清華大學公共管理學院教授，國務院學位委員會學科評審委員。1994年獲美國紐約州立大學環境科學與森林學院及雪城大學哲學博士；1995年3月于加州大學圣地亞哥分校完成博士后研究；其后在康奈爾大學理論中心任研究員；1996—2003年，執教于美國伯克利加州大學環境科學、政策與管理系，建立生態系統管理實驗室。2001年入選教育部與李嘉誠基金會“長江學者”特聘教授，2004年入選清華大學“百人計劃”特聘教授。研究領域：資源環境政策與管理；全球氣候變化，生物多樣性，可持續發展理論等。

　　轉自：中國經濟時報

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