繼公布萬億元債務置換之后，財政部繼續對地方債管理重拳出擊。
3月16日，財政部下發《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》以下簡稱《辦法》，明確一般債券由各地按照市場化原則自發自還。
按照《辦法》，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。這為允許地方政府自主發債打開了“前門”。
根據2013年審計署對于地方債務的審計報告，中國地方全口徑債務規模約18萬億元，其中政府負有償還責任的債務規模為10.9萬億元，雖然2014年數據尚未公布，但市場預計債務增速或遠超2013年。
正在逼近的還債高峰迫使財政部完善地方政府債務管理和債券發行機制。此次開“前門”之策，是否能夠真正解決地方債危機，目前看仍是一個未知結果。“且辦法存在很多模糊地方，只強調沒有收益項目可以舉債，但是劃分的界限并沒說清，這會帶來很多的風險。”
地方發債需“量力而行”
“上述辦法并沒有準確說清楚收益項目的具體種類，這為債券發行提供了很多猜想。”這是大多數財稅學者和專家對上述管理辦法的最直接感受。
所謂地方政府一般債券是指省、自治區、直轄市政府含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府為沒有收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。
國務院提出的2015年中央和地方預算草案中，國務院擬安排新增發行地方政府一般債券5000億元，這也意味著5000億元的地方政府一般債券全部自發自還。
這一規定是對去年10月發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的執行。該《意見》明確。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
“沒有收益的公益性項目目前并沒有具體的明晰定義，因為每個省的情況不同，在實際操作中，被納入一般公共預算收入將是最主要的參考依據。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇說。
民生證券首席宏觀研究員管清友表示，由于一般債券的發行和償還方式完全基于發債政府的信用，對地方政府來說，債券的定價影響將不再由中央規定，而取決于當地政府信評、流動性、稅收等因素。
對地方政府來說，最直接的風險來自地方政府的財政收入下滑。從全國來看，剛剛出爐的財政收入并不樂觀。財政部3月16日公布的財政收入情況顯示，今年1~2月全國一般公共預算收入同口徑下同比增長1.7%，增速創近年來新低。
財政收入的下滑無疑是增加了地方債務的償還難度。這種情況下，此次 《辦法》中發債主體擴展至含經省級政府自辦債券發行的計劃單列市后，意味著越來越多的地方政府要打量自己的“家底”來謹慎確定發債規模。
據了解，2011年，財政部國庫司已印發了政府資產負債表試編指南。到2014年中期，全國大部分省級政府已經在“權責發生制政府綜合財務報告”的框架下基本完成了地方政府資產負債表的試編工作。目前有些地區如上海、江西、安徽等已經在區縣層面開始試編政府資產負債表。
為債務置換鋪墊
財政部此前粗略計算，到2015年末，預計地方政府債券余額上限將達27624億元。
這其中包括： 2014年中借新還舊的余額1714億元、 今年政府預算草案中新增5000億元的地方財政赤字、政府性基金預算新增的1000億元以及財政部已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度。
“兩會期間，財政部曾公布消息稱未來將有1萬億元的地方債務進行置換，隨后出臺了一般債券的管理辦法，可以說是為萬億元債務置換做鋪墊，是其置換的一個依據，規范一般債券發行規則有利于使地方債發行更加規范化。”河南省某財稅系統人士說。
上述財稅系統人士認為，相比以前的辦法，此次辦法最大的一個特點是發行和償還主體的統一性，這是地方債自發自還放開之后的市場化行為，有利于增強投資人對債券信用風險的評估。
記者了解到，我國自2009年起國務院同意地方政府在國務院批準額度內發行債券。由于地方政府債券發行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府債券由財政部代理發行，代辦還本付息。
兩年之后，財政部代發代還的局面得以改變，2011年至2013年，經國務院批準，上海等地區試點在國務院批準的額度內自行發行債券，但仍由財政部代辦還本付息。
從代發代還到自發代還，雖然償還方式有所改進，但卻始終存在發債主體和償債主體不統一的情況。直到2014年，我國在上海、深圳、青島等10個地區開展了地方政府債券自發自還試點工作。自此，地方債將迎來市場化的曙光。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，發行和償還主體不一致，不利于強化地方政府償債責任和風險控制意識，不利于建立規范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制等。
“前面兩種方式償還方式都是中央，對地方政府來說，舉債的規模雖受限但償還壓力較小，但是自發自還后，地方政府需要考慮后期的償還壓力，降低因為償還風險帶來的財政壓力。”施正文表示。
來源：中國經營網
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