中央經濟工作會議對地方債務問題作出系統部署，在堅守不新增隱性債務底線的同時，首次明確將地方政府融資平臺經營性債務納入重點化解范圍。
多位業內人士對上海證券報記者表示，這一表述標志著地方債務治理進入新階段，化債范圍從以隱性債務為主，延伸至規模更大、結構更復雜的經營性債務，治理思路也隨之從單純防風險，轉向更加系統、市場化的處置路徑。
化債范圍向融資平臺經營性債務延伸
業內人士認為，中央經濟工作會議明確將地方政府融資平臺經營性債務納入化債重點，體現出地方債務處置思路的進一步延展。
中央經濟工作會議明確提出，積極有序化解地方政府債務風險，督促各地主動化債，不得違規新增隱性債務。優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險。
從政策基調看，多位業內人士認為，此次中央經濟工作會議在延續嚴控風險底線的同時，更加突出主動化解存量風險。財達證券常務副總經理胡恒松對上海證券報記者表示，過去兩年，地方債政策表述主要聚焦“遏制增量，化解存量”，重點在于堅決遏制隱性債務新增，防止風險進一步擴散。中央經濟工作會議在延續“不得違規新增隱性債務”底線要求的同時，更加明確、具體地部署了存量債務化解舉措，包括優化債務重組和置換辦法、多措并舉化解融資平臺經營性債務風險。
胡恒松認為，這表明地方債化解的工作重心，正由守住不發生系統性風險的底線，轉向在發展中穩步化解存量風險。同時，中央經濟工作會議強調督促各地主動化債，進一步強化地方政府主體責任，減少對中央政策傾斜的單一依賴。“值得關注的是，會議首次將融資平臺經營性債務單列提出，意味著化債范圍正從政府隱性債務，有序延伸至規模更大的融資平臺經營性債務。”胡恒松說。
從債務結構看，融資平臺債務內部差異明顯，也成為本次政策調整的重要背景。東方金誠首席宏觀分析師王青對上海證券報記者表示，融資平臺債務主要包括隱性債務和經營性債務兩類。隨著隱性債務按照既定方案有序置換，其風險已逐步收斂，而融資平臺在市場化經營中形成的經營性債務規模依然較大。根據央行數據，截至2024年末，該類債務規模約為14.8萬億元，是地方債務風險化解的重要組成部分。
“這意味著下一階段地方債務風險化解的重點，將更多轉向融資平臺經營性債務。”王青說。
兼顧化債與穩增長
隨著化債范圍向融資平臺經營性債務延伸，如何在防控風險的同時保持投資和增長動力，成為政策實施中的關鍵問題。多位專家表示，化債并非簡單壓縮投資，關鍵在于提升投資有效性。
“不能為了化債而停止所有投資，而是要通過更高質量的投資來覆蓋債務成本。”胡恒松表示，化債與發展并非對立關系，關鍵在于堅持以優質投資收益覆蓋債務成本的邏輯，將有限資金投向真正能夠形成現金流和稅收增長的領域。
從投資方向看，胡恒松認為，未來地方投資應更加注重結構優化，而非單純追求規模擴張，重點投向具備現金流回報和長期效益的領域，包括提升投資效率、強化民生導向、加強重點項目篩選和全生命周期管理等，避免低效、無效投資。
王青表示，當前地方債務化解與穩投資之間仍存在一定張力：一方面，隱性債務置換推進后，地方政府可釋放更多資源用于擴大有效投資；另一方面，新增隱性債務受到嚴格約束，部分地區投資資金來源階段性收緊。
在具體路徑上，王青提出了多方面的平衡思路：一是“堵后門，開前門”，在嚴控違規舉債和新增隱性債務的同時，適度加大地方政府新增專項債發行規模，保障有效投資的資金來源；二是支出責任適度上移，近年來通過超長期特別國債支持“兩重”項目建設、設立政策性金融工具支持基建投資，均有效減輕了地方政府的財政壓力；三是推進財稅體制改革，通過將消費稅等稅種由中央稅調整為央地共享稅，增強地方財政的可持續性。
從投資機制看，未來“兩重”項目建設仍將是穩投資的重要抓手。王青表示：一方面，超長期特別國債支持“兩重”建設的資金規模有望適度擴大；另一方面，2026年“兩重”建設在用好中央資金的同時，還將優化投融資機制，更加注重吸引民間資本參與，發揮政府投資的撬動作用，進一步拓寬民間投資空間。
地方債化解邁向市場化法治化
在化債重點調整的同時，地方債務化解方式也在發生變化。多位業內人士表示，地方債化解正由以行政推動為主，逐步轉向更加市場化、法治化的運作模式。
“可能帶來的一個實質變化，是從行政化主導走向市場化、法治化運作。”胡恒松表示，過去地方債務置換更多采取政府主導的定向置換方式，金融機構參與空間有限。隨著化債重心向融資平臺經營性債務擴展，債務風險的化解不再單純依靠財政兜底，而是更多引入市場機制。
從具體方式看，胡恒松認為，經營性債務具備市場化處置的基礎條件，可在政府指導下，通過展期、降息，乃至債轉股等方式進行化解。這也意味著，將有更多金融機構參與債務重組，除銀行外，保險資金、養老金、資產管理公司（AMC）等長期資金和專業機構的參與空間有望擴大。
在操作層面，胡恒松表示：一方面，可推進資產證券化（ABS/REITs），將融資平臺旗下供水、供熱、停車場、保障性租賃住房等具備穩定現金流的存量資產進行打包整合，通過證券化運作盤活資產，用于償還債務；另一方面，對于仍有實體業務和轉型潛力的平臺，可通過引入戰略投資者，并將部分債權以市場化債轉股方式轉為股權，從根本上改善資產負債表結構。
王青進一步表示，優化債務重組和置換辦法，是化解融資平臺經營性債務風險的重要抓手，有助于實質性減輕平臺短期償債壓力，控制信用風險集中暴露。
王青認為，與地方政府隱性債務相比，融資平臺經營性債務結構更加復雜，涉及的金融機構更多，未來相關各方在具體重組方式、責任分擔等方面，仍需經歷一個探索和博弈的過程。從可行路徑看，核心仍是以展期、降息為主，對融資平臺銀行貸款類經營性債務進行重組，同時通過銀行貸款、企業債券置換高息、短期非標債務。此外，融資平臺也需通過自身經營性收入、盤活存量資產等方式參與償債。
在此基礎上，王青認為，部分創新方式也具備可操作性，包括市場化債轉股，以及地方政府作為融資平臺股東，通過注入優質資產等方式給予一定支持等，但前提是依法合規、風險可控。（記者 張欣然）
轉自：上海證券報
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