三層面規范地方債“全口徑”預算成看點

　作為一項大的工程，預算法修改備受矚目。

　　地方債如何納入規范化管理？預算法如何對轉移支付作出新的約束？什么是全口徑預算？諸多問題成為預算法修改的熱門話題。

　　地方債“借、管、還”將得到規范

　　目前來看，“地方債總體規模并沒有明顯擴大，總體風險可控。”財政部部長樓繼偉在日前舉行的新聞發布會上說。

　　分析人士表示，地方債在推動地方經濟發展過程中發揮了重要作用。在我國經濟“新常態”下，防范地方債潛在風險需提上日程。同時，為更好地發揮地方債作用，為地方債筑起風險防波堤，還需要從制度建設入手，解決好“怎么借、怎么管、怎么還”三方面問題，推動財政陽光化進程。當前，我國正在試點地方債“自發自還”，并且正在向規范化邁進。

　　樓繼偉表示，此次預算管理體制改革中，規范地方政府債務成為預算法修正的一項重要內容。此次把規范地方政府債務管理、防范化解財政風險單獨作為一個部分，凸顯了這個問題的重要性。

　　對于“怎么借”，樓繼偉表示，通過建立發行地方政府債券的舉債融資機制，賦予地方政府適度的舉債權。

　　預算法修改還面臨著“誰來管”的問題，究竟是接受地方人大監督，還是要接受上級行政和上級立法機關的監督？而只有確立了監督主體，當前地方債遇到的問題才會有解決的渠道。專家建議，需對地方政府債務實施分類管理和規模控制，使地方政府的債務分類納入預算管理。

　　地方債最受關注的是“誰來還”的問題，即到底是政府還是企業還款？業內人士認為，總體思路是厘清政府和企業的責任。屬于企業的債務，如果需要政府支持，需給予明確支持，包括通過補貼或PPP模式進行支持；屬于政府的債務，完全公益或者既是公益且現金流也不足的債務，就轉成政府債務，要納入預算管理。

　　值得關注的是，此次預算法規定，要建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資產負債表要向社會公開，并引入評級制度。總體來說，需將地方債納入規范化管理。

　　專項和一般轉移支付將“一少一多”

　　目前，我國專項轉移支付比重較大，甚至高過一般性轉移支付。解決這一問題，需要采取綜合性措施。

　　據透露，預算法對此作出相關規定。預算法對轉移支付最重要的約束是預算必須完整，且必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。公開能夠減少一些專項轉移支付，有利于合并同類項。

　　據介紹，十八屆三中全會要求清理重點支出與財政收支規模掛鉤，一般不采取掛鉤方式。目前7項掛鉤的支出，占全國財政支出比重達48%。而采取掛鉤方式之后，預算會變得非常零碎，使得專項轉移支付項目和數額較多，效果不是很好。

　　樓繼偉表示，需建立跨年度的預算平衡制度，制定預算的中長期規劃是跨年度預算平衡機制的一部分。過去編制預算，按年度考慮較多，而財政收支包括收入制度和支出政策，都是中長期的政策工具。因此，實行中長期規劃、滾動預算、滾動規劃，可以使政策具有長遠考慮，論證比較科學，減少碎片化、隨機性，也有利于減少專項轉移支付。

　　新預算法作出比較全面的規定。下一步，總體來說目標明確，手段明確，但不要劃得太細。分清中央和地方職責，中央和地方共同職責要共同安排支出，完全屬于地方職責部分專項轉移支付逐步取消，變成一般轉移支付。委托地方的事項盡量減少。“通過采取上述措施，專項轉移支付將會減少，一般轉移支付將會增多。”樓繼偉稱。

　　全口徑預算成亮點

　　從2013年開始，我國已經在中央層面上做到了四本預算的公開，那么，距離全口徑還有多少距離？

　　據介紹，2013年我國第一次實現了全口徑的預算公開，這次法律規定實行全口徑預算管理，包括四本預算。這四本預算實際上有所不同，其中第四本叫做“社會保險基金預算”。社會保險基金的收入不完全是財政收入，主要是社會保險繳費，還包括從一般公共預算中轉移進來的事項。社會保險繳費雖然不是財政資金，但也是公共資金。另外，還有大量資金由財政補貼進去，是公共預算中補貼進去，因此社會保險基金預算也要公開。其他三本預算來自于稅收、收費和政府性基金等，或者是國有資本經營收益。這三本預算必須公開，而且要加強它們之間的統籌使用。

　　新預算法要逐步解決專項收入的問題，加強資金統籌。實際上，2014年預算中，已經提高了國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。據悉，今后還將繼續提高。（記者龐東梅）

來源：金融時報

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