城鎮化規劃預計兩會后公布，奠定十年發展方向

　　實現農業轉移人口市民化，公共服務的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革

　　中國首個城鎮化專項規劃——《國家新型城鎮化規劃2013-2020年》下稱《城鎮化規劃》，在幾經波折和修改之后，預計將于“兩會”后被公布。

　　自中共十八大將城鎮化提到新的戰略高度以來，新型城鎮化就成了一個全民議題。城鎮化既涉及投融資、財稅、土地等經濟政策，也涉及人口、戶籍、社會保障等社會政策，可謂牽一發動全身，其中更牽涉巨大的利益博弈和調整。

　　“《城鎮化規劃》可以說是我國討論最廣泛、最充分的一個規劃文件。”中國城市發展研究院副院長袁崇法說。

　　2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議對《城鎮化規劃》進行了最后一次大規模討論。此后，相關部門根據討論情況做出了細節完善，并于近期修改完畢后上報。從最初的“全國促進城鎮化健康發展規劃”，到“全國城鎮化發展規劃”，再到“國家新型城鎮化規劃”，三度易名背后，折射出中央對城鎮化內涵以及發展重點的不斷深化。

　　觀察者普遍認為，“城鎮化”是新一屆政府對其施政綱領的全面展示，也將奠定未來十年中國發展方向。可以確定的是，大規模投資拉動的城鎮化模式已被摒棄，有序推進農業轉移人口市民化成為主要目標。

　　不過，實現農業轉移人口市民化，公共服務的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革，這些都無法一蹴而就。

　　決策波折

　　由國家發改委牽頭、十多個部委參與編制的《城鎮化規劃》，決策過程可謂一波三折。

　　2013年全國“兩會”前夕，在多次高級別的會議預熱之后，諸多媒體報道稱，《城鎮化規劃》已基本定稿，將于當年“兩會”前后對外發布，并稱規劃提出將建設20多個城市群、180多個地級以上城市、1萬多個城鎮，未來十年拉動40萬億元投資的藍圖。

　　一石激起千層浪，這一消息在地方政府、企業界廣為流傳，引發對資本“盛宴”的期待。反對聲音也接踵而至，糧食安全、城市擴張迅猛和土地利用效率低下等問題，都使得投資拉動的城鎮化面臨眾多爭議。

　　據《財經》記者了解，2012年底成形的最初草案中，大規模城鎮建設方面著墨頗多。而國家發改委在2010年受命牽頭起草《城鎮化規劃》時，其出發點本就是拉動內需。

　　“最初考慮城鎮化，更多是從經濟視角，既推動城鎮化，又擴大內需，一箭雙雕。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示。

　　但《城鎮化規劃》并未如期公布，計劃于2013年上半年召開的全國城鎮化工作會議也被推遲。國家發改委一位不愿透露姓名的人士表示，規劃出臺和會議推遲的原因主要是高層對已具雛形的城鎮化發展規劃并不滿意。

　　據《財經》記者了解，2013年5月14日，《城鎮化規劃》在一片爭議之中重啟修改。

　　考慮到各界爭議極大，為吸收各方意見，中國社科院還召集不同學科專家進行研討，并將意見匯總上報。2013年6月中旬，中央財經領導小組辦公室更啟動了七項城鎮化專題調研。

　　直至2013年12月12日，延遲數月的中央城鎮化工作會議終于召開，標志著各方對新型城鎮化的認識逐漸靠攏。

　　摒棄舊模式

　　“城鎮化”一詞最早出現在中央政府文件中，是在2001年，這年出臺的“十五”計劃綱要首次提出實施城鎮化戰略。至2012年十八大報告中，明確了城鎮化質量明顯提高的戰略目標，同時提出促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的總體要求。

　　值得注意的是，“城鎮化”相隔十年兩次進入中共中央決議都源于國際金融危機。

　　中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵記得，1996年亞洲金融危機后，外貿出口遇到較大壓力，在“增加內需”的呼聲中，城鎮化被作為有效措施提出。李鐵所在的機構在2000年為中央起草的一份報告中，便提出了城鎮化對國民經濟發展的作用，并特別提到拉動內需。此后，城鎮化問題第一次被寫入十六大決議。時光輪回，當2008年國際金融危機來臨時，因為拉動內需的動力，城鎮化浪潮再一次高漲。

　　然而，回顧過去十多年城鎮化歷程，以投資拉動的城市擴張運動成為主線。而今，慣性依然存在，當新型城鎮化之路尚未清晰之前，資本已按捺不住。水泥、鋼鐵等行業普遍期待，城鎮化將打開造城圈地的閥門。地方政府則寄望借城鎮化之風，加快城市新城新區的數量和擴張，同時通過撤鄉并鎮、改縣設區，加快農村人口轉化為城市人口，實現名義城鎮化水平的快速提高。

　　另一方面，地方政府還希望借助城鎮化達到工業化快速擴張的目的，新建了大量產業園區、工業集中區，將此前產能過剩的教訓拋到腦后。過去幾年，在投資為導向的發展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等傳統產業，風電、光伏發電、生物醫藥等新興產業，也出現過剩問題，而且是低水平過剩，真正核心裝備、核心技術還得靠進口。”國家發改委國土開發與地區研究所長高國力說。

　　當十八大提出“新型城鎮化”之后，各地都在研究或啟動編制本地的新型城鎮化規劃。更有地方政府嗅到“大規模建設”的“機遇”，開始借城鎮化之名，啟動新一輪的“造城浪潮”。

　　據麥肯錫的研究報告和中央財經領導小組辦公室委托國家發改委研究機構的調查數據顯示，中國有50多個城市都提出要建國際大都市，到2025年，中國還要修50億平方米的道路，并建設約500萬座各種樓宇。

　　在被調查的12個省區中，包括省會城市、地級市、縣級市在內，規劃建設的新城新區多達300余個，僅公布規劃的96個新城，占地就達到6105平方公里，超過了所在城市建成區總和的一半。

　　在地方政府的游說下，金融機構也傾向于放量投資。比如，國家開發銀行就承諾，未來三年將為福建省提供1500億元貸款，用以支持城鎮化發展。2013年3月份以來，國開行先后與安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府簽訂了城鎮化合作備忘錄或協議，涉及金額超過5000億元。

　　“地方在這方面走得太快太猛，苗頭已經很明顯，中央已經產生了很深的擔憂。”高國力說，中央試圖通過新型城鎮化，扭轉過去傳統城鎮化那種攤大餅式的高耗能、高排放、高污染的舊有模式，盡量做到集約、綠色、低碳。

　　轉自：《財經》雜志

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