地方政府急尋創新融資，土地出讓金仍為償債主體

　　近日，中誠信托和吉林信托部分產品出現延期兌付，地方政府在調節危機中扮演了重要角色。在危機背后，一些政信合作的信托產品正在被市場打上“信用風險的印記”。

　　按照審計署數據顯示，截至2013年6月底全國地方政府負有償還責任的債務中，2014年到期需償還的占比21.89%，約2.39萬億元。

　　“2014年城投債將迎來近3500億元的兌付高峰，尤以三四月份到期量最高。”近期交行金融研究中心一份報告顯示，未來兩個月，中國地方政府將進入債務的償還時間。

　　集中兌付無系統性風險

　　在政府負有直接償還責任的債務中，2014年到期需償還的占比21.89%。這一比例高于2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。

　　地方政府的償債高峰已經兵臨城下，地方政府準備好了嗎？

　　“目前地方政府并不擔心，即使真出現風險的話，政府可以變現一些資產償還債務。”山東一位地方財稅系統人士告訴《中國經營報》記者。

　　地方債務主要用于基礎設施建設和公益性項目， 大多有經營收入作為償債來源。審計署統計在已支出的政府負有償還責任的債務86.77%，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出。

　　“至少保證不會違約。”財政部財科所副所長劉尚希接受記者采訪時表示， 審計署統計的債務分兩類，盡管債務中有些是政府負有責任，但償還主體并不是政府，仍是企業來償還，這部分目前的占比很大。

　　國家審計署2013年12月發布的 《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》中數據顯示，地方政府直接承擔償還責任的債務到2013年6月底增加至10.9萬億元。

　　而地方政府通過擔保等途徑間接承擔的“或有債務”在2013年6月底達到7萬億元，增長幅度達到299%。

　　截至2013年6月，地方政府債務達到17.9萬億元，比2010年底10.7萬億元增長67.3%。

　　不過，按照審計署的統計，在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉債主體和通過BT建設-移交、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉債，由非財政資金償還的債務為19730.13億元，已占債務規模的45%。

　　“只有出現公共危機的時候，政府才能替企業償還，否則即使企業破產，這些債務也會劃撥到重組。”劉尚希表示。

　　發改委1月時已表示，由于2014年是企業債券償債高峰，預計將有1000億元城投債券到期兌付。將允許平臺公司發行部分債券對“高利短期債務”進行置換，這從某種程度上釋放了部分債務到期償還的壓力。

　　償債依賴土地出讓金

　　“雖然債務規模在增加，不能僅僅去看公共預算、稅收收入，實際上還有其他收入，比如土地收入，對地方政府來說公共預算之外，像基金預算的規模也不小，這些錢可以用來償還部分債務。”劉尚希說。

　　事實上，現實中土地收入已經充當主要來源。

　　以土地出讓金為例，國土資源部發布的2013年有關統計數據顯示，去年內地土地出讓收入總金額達4.1萬億元，再次刷新歷史紀錄，同比增長44.6%，占到地方政府性基金收入本級的86%。這一比例在2001年僅為16.6%。

　　以北京為例，2014年政府有償還責任債務的1940.39億元，而2013年北京市土地出讓金為1829.02億元，從數字看，土地出讓金的規模就可以有效償還債務規模。

　　但問題是，土地出讓收入被中央政府規定了諸多用途，整體可自由支配部分并不多。

　　據中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌介紹，現在每年土地收入中，地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。2013年全國土地出讓金雖然達到41250億元，但能夠自由支配的部分約占20%，也就是說地方政府有8000億元左右的可支配資金，僅能償還全部債務每年所產生的利息的一半。

　　以2013年土地出讓金按20%可自由支配部分計算，上海、廣州分別僅能獲得440億元和130億元左右的償債資金來源，而上海2014年要償還的債務為1443.94億元，廣州市截至2013年6月政府性債務2865億元，如果以整個廣東省設定的2014年債務償還比例17.4%來計算，則將近500億元。

　　審計署統計中三級政府里縣級政府對土地收入的依賴程度最高，這也是地方債務增大速度最快的板塊。2012 年底，11 個省級、316 個市級、1396 個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34 865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66 億元的37.23%。

　　創新融資方式提上議程

　　與房地產市場高度綁定的地方債正在成為中國經濟一個越來越明顯的風險點。

　　然而，由于宏觀經濟形勢的不確定性增加，已經結束的2014年各地兩會上，從28個省份2014年GDP目標增速來看，其中21個省調低目標，6個省維持不變，在這一目標要求下，地方固定資產投資目標也相應下調。

　　財政增速下滑，對地方政府所面臨的債務償還將是一個考驗。

　　尋找更多元的地方債務化解途徑成為政府和學界都關注的問題。中央政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴記者，地方政府能夠還債的收入很清楚，一是預算內資金安排稅收和非稅收入，二是政府性基金的土地出讓收入占主要部分，還有就是融資平臺產生的收益，有些項目的收益也會成為債務償還的來源。

　　在他看來，雖然政策對借新還舊有一些規定，但是并沒有禁止，地方政府可以科學合理的通過新債務來解決風險。

　　一般而言，地方政府性債務融資渠道，包括地方政府融資平臺貸款、城投公司債企業債、短券、中期票據等、中央財政代地方發行和地方政府自辦發行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、券商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。其中，平臺貸款和城投債兩項占主要地位。

　　2014年1月起，財政部開始主導推動公共私營合作制模式PPPPublic-Private Partnership引入公共事業建設領域。而在地方債務投向中，市政建設和交通基礎設施建設正是支出最大的領域。

　　“在這些領域探索建設基礎設施產權交易市場，引入民營資本是可考慮途徑。”國家信息中心經濟預測部世界經濟研究室副研究員張茉楠表示。

來源：中國經營報

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