新土改突圍：多地試點先行打破農地流轉限制

　　2014年“新土改”系列政策有望“破冰”

　　在政策鼓勵下，與農民切身利益相關的“新土改”在全國多個地區正在如火如荼地展開，農民從中得到實在的好處。而未來，農村經營性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進土地要素在城鄉一體化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置。

　　2013年，農村土地制度改革受到了前所未有的關注，中央層面和地方政府的聲音空前密集。十八屆三中全會、中央經濟工作會議分別作出了重要部署。按照“試點先行”原則，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發政策條文，解除農村經營性集體建設用地流轉限制，推進農地入市工作。

　　明年“新土改”系列政策有望“破冰”，除了繼續推進全國土地確權工作外，相關部門或將密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修訂后的《土地管理法》和《農村集體土地征收補償條例》等。

　　突破：多地逐步放開農地流轉限制

　　經過確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。

　　2013年，土地制度改革取得了重要突破。多個中央級別的會議對未來土地制度改革做出了明確的規劃，要求“試點先行”。地方政府方面，逐漸放開了對農村集體土地流轉的限制，不少農民已經開始從土地流轉中獲益。

　　作為國土部確定的8個地級市試點之一，浙江省嘉興市的“新土改”試驗被業界稱為“嘉興模式”。

　　在嘉興市海鹽縣百步鎮得勝村，農民鐘雪根告訴《經濟參考報》記者，自從土地確權流轉出去后，他們家5口人，每年可以領到一萬塊錢的土地分紅。

　　鐘雪根以前主要的收入來源是依靠耕種土地，由于一年四季都需要耕種，沒有更多時間外出務工，而來自土地的直接收入并不理想。施行土地流轉后，愿意種地的人可以承包更多別人的土地，不愿種地的人則有更自由的時間外出打工賺錢。

　　鐘雪根說，在得勝村，很多青壯年到村莊附近的服裝廠等地方工作，一個月能收入3000元到4000元，而60歲以上的老年人，也可以通過勞務合作社去工廠做一些簡單的活。

　　更重要的是，經過確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。

　　《經濟參考報》記者了解到，海鹽縣有一個縣、鎮、村三級土地流轉服務中心，現在農村土地承包經營權流轉都可以通過該平臺辦理。記者前往該服務中心看到，墻上的大屏幕滾動著全縣各地匯集起來的土地流轉信息。據浙江省農業農村工作辦公室副主任邵峰介紹，現在土地流轉供不應求，“只要流出來就有人要”。

　　鐘雪根無疑是農村集體土地流轉后受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情。

　　根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。在農村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業用地等建設用途的土地。

　　現行土地管理法規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”這意味著，在原先的制度框架內，農村集體用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配，同時也限制住了農民獲得更多的財產性收入。

　　目前，這種“二元結構”的制度束縛正在改變。十八屆三中全會明確提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　業內分析認為，打破城鄉二元制的土地結構限制，尤其是農村經營性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進土地要素在城鄉一體化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置，使得農村集體用地在市場化流轉方面更為順暢。

　　突圍：各摸各的石頭各過各的河

　　海鹽縣的改革只是現在全國各地開展土改試點工作的一個縮影。實際上，今年深圳、安徽、重慶、浙江等省市政府都相繼出臺官方指導性文件，土地流轉試點多方突圍，可謂“各摸各的石頭各過各的河＂。

　　土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀80年代推出“土地有償使用”模式，并迅速成為地方政府推動經濟的重要政策工具。如今，新增土地空間幾乎為零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點城市顯得超前。

　　與上世紀80年代的“土地有償使用”類似，深圳是將農地直接入市的首個嘗試者。2013年1月，深圳市政府發布“1+6”文件，鼓勵農村符合規劃的合法工業用地進入市場。

　　在此基礎上，2013年12月20日，深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的A 217-0315地塊將作為國內首塊農村集體工業土地進行正式拍賣。從其出讓條件來看，該宗地的收益分配方式為：所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位。

　　CRIC研究中心分析師房玲告訴《經濟參考報》記者，深圳此宗土地采用的利益分配方式雖然短期收益較少，但是從長遠來看，收益更加穩定持久。房玲認為，這是一次大膽的嘗試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用，鼓勵各個社區將尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業用地拿出來，使得政府在執行層面面臨的阻力減少。

　　與土地資源相對稀缺的深圳不同，傳統的農業大省安徽于今年10月啟動了全國范圍內首單農地經營權流轉信托計劃。安徽的土地信托試點，是在不改變農村土地農業用途及權屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權在一定期限內委托給受托人進行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農民。

　　在啟動國內首個土地信托計劃之后，安徽省今年11月發布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，提出2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋，并允許集體建設用地通過出讓、租賃等方式依法進行流轉。

　　廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展后，節余部分以市場化方式公開交易即形成地票，并成為在全市規劃建設范圍內使用的指標。

　　據重慶市國土部門相關負責人介紹，重慶市在改革中推進了多項重點工作，包括開展農村建設用地復墾，成立農村土地整治中心，提供有保障的地票來源；強化制度建設，對復墾、驗收、交易、使用各環節進行規范，形成了相對完善的制度體系等。

　　此外，浙江溫州也在今年8月出臺《農村產權交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農村土地承包經營權、依法可以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經營性建設用地使用權等12類農村產權，都已可以通過溫州市農村產權服務中心進行交易。

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