國研究中心“383改革方案”總報告全解讀

　　據中新社報道，中共十八屆三中全會將于11月召開。日前，作為中國官方高層智囊機構的國務院發展研究中心首次向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文，勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。

　　公開信息顯示，負責方案制定的國研中心課題組由國務院發展研究中心主任李偉與國家發改委副主任劉鶴擔綱領銜。

　　許多提法“尺度很大”

　　所謂“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。

　　南都記者注意到，此次報告涉及行政審批制度、反腐倡廉制度、土地制度改革、財稅體制改革等內容，不少提法“尺度很大”。

　　比如，在反腐倡廉制度方面，報告提出，要建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休后方可領取。規范崗位權責，減少政府官員自由裁量權，構建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔干部做起，加快官員公布個人財產進度。

　　在土地制度改革方面，報告提出，在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

　　此外，報告提出，引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護自身正當權益，監督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例，進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件。

　　提出改革時間表

　　除了為改革制定“路線圖”，報告還給出了改革的“時間表”，建議將改革分為三個階段，即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。

　　據了解，此方案已形成名為《新一輪改革的戰略和路徑》的讀本，并交由中信出版社出版，全書將于11月初上市。

　　此次報告受到高度關注的最重要原因在于，其領銜人之一為國家發改委副主任劉鶴。

　　國家發改委的官方網站顯示，劉鶴從今年3月起還擔任中央財經領導小組辦公室主任。

　　多名黨政系統人士和學者昨日對南都記者說，383方案只是一個研究成果，是一家智庫為改革提供的建議。

　 報告解讀

　　A　集體土地直接入市　小產權房有條件轉正

　　補繳土地出讓收入，解決小產權房歷史遺留問題

　　在土地制度改革方面，“383”方案提出在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，收縮政府征地范圍。對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

　　按照現行的土地管理制度，城市土地歸國家所有，農村土地屬集體所有。農村集體土地不能進入城市建設，必須經過征地變為國有土地。而低價從農民手中征地再高價賣出成為很多地方政府重要的收入來源，是為“土地財政”。這種土地二元結構導致農民享受不到土地增值帶來的益處，成為征地拆遷矛盾多發的根源。也因為如此，許多專家建議將農村集體土地直接入市作為改革土地管理制度的重要突破口。

　　農業部政策法規司原司長郭書田認為，解決土地的市場化問題，將農村集體所有制土地與城市土地一樣納入市場化路徑是可行的。目前土地制度的最大問題在于，農民的產權得不到保障，地方政府壟斷了土地一級市場，財政主要來源靠土地收入。要改革土地制度，必須改變地方政府職能，放開一級市場，才能實現土地市場的一體化。不解決這個問題，僅僅靠提高征地補償標準，土地制度改革就不可能徹底。

　　但郭書田表示，這樣的改革會斷了地方政府的土地財政之路，因此必須配套進行財稅改革，改變中央財政與地方財政的關系。

　　郭書田表示，在形成統一的土地市場之后，土地的價格就可以由市場供求關系來決定，政府負責制定規則、監督。

　　B　對審批項目規定審批時限　到期不批復視為同意

　　國務院發展研究中心的改革方案報告中提出，大幅度實質性減少行政審批，對仍需審批的項目，規定審批時限，到期不批復視為同意。此外，要建立審批事項重大失誤責任追究制，對審批失當造成重大損失的，追究相關人員責任。

　　此前，中央書記處書記、國務委員兼國務院秘書長、國家行政學院院長楊晶在“省部級領導干部轉型升級研討班”開班講話中指出，目前中央層面仍有1500多個行政審批事項，地方政府層面還有1.7萬個。

　　而今年的全國兩會上，中央政治局常委、國務院總理李克強承諾，本屆政府內要削減1/3以上的行政審批事項，也就是說，中央層面至少有500項行政審批事項要被取消或下放。

　　截至目前，本屆政府減少行政審批的力度不可謂不大。截至6月，國務院已經兩次減少行政審批事項，近日，又取消了314項各省區、市設立的行政事業性收費。

　　“基本從2006年開始，全國各地陸續就行政審批制度改革進行探索和嘗試，廣東、四川等地，都有比較好的做法。”國家行政學院竹立家認為，有關對“規定審批時限”、“建立審批事項重大失誤責任追究制”的改革建議，通過一些地方嘗試也取得不錯效果，“但從各地行政審批制度改革效果來看，一段時間后很多改革措施也會出現回潮和不了了之。”

　　竹立家認為，行政審批制度改革難以執行到位，根本還在于政府改革未觸及要害。

　　“行政體制改革的要害仍在于政府自身建設的改革，而行政審批制度改革只是其中的一方面。”竹立家認為，只有通過政府內部管理機制、責任機制、績效機制、獎懲機制的建立健全，提高政府自身的戰斗力和執行力，才能將行政審批制度改革等措施落實到位。

　　國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，減少行政審批項目的數量多少不重要，政府是否真正轉變了職能，成為了服務型政府才是關鍵因素。因而這場“政府革自己的命”的改革，成效到底如何，仍待觀察。

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