中央將在年底前擇機召開城鎮化工作會議

新型城鎮化規劃五大指向

　　國家新型城鎮化規劃將對有序推進農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局和形態、提高城市可持續發展能力、推動城鄉發展一體化和改革完善城鎮化發展體制機制等任務作出全面回答

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴　實習生張曉誠

　　“要制定科學的城鎮化規劃，有序推進城鎮化，不要攤大餅，不要千篇一律一個面孔，要實事求是。”日前，《瞭望》新聞周刊調研了解到，此前中央有關部門對12個省區的摸底調查顯示，12個省會城市都要建新城，共規劃了55個新城；144個地級市中有133個要建新城，共規劃了200個；161個縣級市中有67個也要建新城。從公布規劃的96個新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當于所在城市建成區一半以上。

　　權威人士在接受本刊記者采訪時指出，這種每個行政區、各級行政區都要擴張城市面積的做法十分危險，必將帶來耕地大量占用和越來越嚴重的資源環境破壞。在我國這樣一個人多地少、城鄉差異巨大、生態環境接近承載極限的國家推進城鎮化，路子必須走正，不然就會犯歷史性錯誤，造成難以挽回的巨大損失。

　　針對城鎮化發展中存在的一系列問題，在中央層面出臺推進城鎮化的“頂層設計”為各方所期待。日前，本刊記者從權威部門了解到，由中央14個部門聯合起草的“國家新型城鎮化規劃”將于近期提交中央財經工作領導小組會議討論，中央將在年底前擇機召開城鎮化工作會議。

　　根據目前的規劃內容，新型城鎮化規劃的主線是，緊緊圍繞提高城鎮化質量，推動城鎮化轉型發展，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、集約緊湊、綠色低碳、四化同步的中國特色新型城鎮化道路。

　　在這一指導思想的引領下，將從六個方面統籌推進，即堅持以人為本，公平共享；堅持集約高效，綠色低碳；堅持四化同步，統籌城鄉；堅持市場調節，政府引導；堅持因地制宜，分類指導；堅持統籌規劃，分步實施。

　　目前初步從城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境等方面設定了18項新型城鎮化指標。而“努力實現城市基本公共服務常住人口全覆蓋”更是具有劃時代的意義。按照新型城鎮化建設的目標，未來將圍繞著五大戰略任務推進各項工作。

　　有序推進農業轉移人口市民化

　　目前，我國土地城鎮化快于人口城鎮化，農業轉移人口市民化進程滯后。推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮成為新型城鎮化的首要任務。具體要實施差別化的落戶政策，建立流動人口居住證制度；推進農業轉移人口享有子女教育、公共就業、基本養老、基本醫療、保障性住房等城鎮基本公共服務。

　　權威人士解讀說，一個努力的方向是，“領取無門檻，服務有差異”。享受基本公共服務應以此來鎖定對象。他同時表示，各地應當因地制宜，明確可以落戶的條件，“未來將全面放開小城鎮和小城市群，有序放寬中等城市，逐步放開大城市。但要合理設定超大和特大城市的落戶條件。”

　　“即使是在一些較大的城市，也需要讓流動人口落戶有一條明晰的路徑。而像北京等這樣的大城市，同樣需要這一機制，只不過標準會更高、更嚴格而已。”他說，與人口的市民化相配套，需要建立健全農業轉移人口市民化推進機制。這就需要建立成本分擔機制，合理確定各級政府職責，完善農業轉移人口社會參與機制。

　　無論是基本養老還是基本醫療，個人都需要分擔一部分費用，而另一部分則是政府承擔，需要明確中央和地方如何分擔。在一省范圍內流動，則需要省級層面統籌，省市之間進行分擔。總的要求是要讓農業轉移人口落戶城里后得到全面的接受。

　　優化城鎮化布局和形態

　　新型城鎮化牽涉到城市的合理布局，而我國現在有“北上廣”三極，發展比較飽和。如果不在中西部地區發展第四極或第五極，那么全國各地的人口、資源還會繼續源源不斷地流向前三極。

　　針對這一現況，即將提交討論的新型城鎮化規劃明確提出，“中部地區是我國糧食主產地，西部地區是我國重要生態功能區和水源涵養區，中西部地區發展城市群要徹底改變粗放低效的模式，超大城市和特大城市要適當疏散經濟功能，控制人口規模。”

　　由于我國城市分類標準制定于上世紀80年代，再按原有標準來劃分城市大小與實際并不相符。為此，新型城鎮化規劃或將小城市由20萬人以下調整為50萬人以下，相應中等城市由20萬～50萬提升為50萬～100萬，大城市由50萬～100萬提升為100萬～500萬，特大城市由500萬以上調整為500萬～1000萬，新增1000萬以上的為超大城市。

　　本刊記者了解到，按照新的標準劃分城市類型后，未來我國將著力優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，建立城市群發展協調機制。在促進各類城市協調發展上，將增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮。

　　針對一些地方對自己所在城市未能納入城市群的擔心，中央將構建全國主要城市綜合交通運輸網絡，強化綜合交通運輸網絡支撐。將完善城市群之間綜合交通運輸網絡，構建城市群內部綜合交通運輸網絡，建設城市綜合交通樞紐，改善中小城市和小城鎮交通條件。到2015年，快速鐵路網、高速網基本建成，普通鐵路網覆蓋20萬人以上的城鎮，高速公路網覆蓋20萬個城鎮。

　　提高城市可持續發展能力

　　提高城市的可持續發展能力也是新型城鎮化的重要任務。中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，要建立城市的可持續發展模式，還需要通過有效的機制遏制大興土木大搞形象工程的建設，同時需要在土地政策上能夠對城市建設形成反向的約束力。比如，能否把更多的土地發展權益交給農民來處理？這些都需要進行探索。

　　全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿在接受本刊記者采訪時還指出，在城鎮化形態和城鎮布局上，不同規模和層次的城鎮發展不夠協調，縣域城鎮數量雖多但規模偏小，基礎設施薄弱，人居環境較差，綜合承載能力不足，集聚產業和人口的能力十分有限。截至2012年，全國還有20%的小城鎮沒有集中供水，80%的小城鎮沒有污水和垃圾處理設施。不少問題在大城市一樣呈現。

　　對于這些難題，新型城鎮化規劃提出要從五個方面下功夫：優化城市空間結構方面，改造提升中心城區功能，嚴格規范新城新區建設，改善城鄉結合部環境；促進城市經濟轉型升級方面，優化城市產業結構，增強城市創新能力，營造良好就業創業環境；提升城市基本公共服務水平方面，加快發展城市公共交通，加強市政公用設施建設，完善基本公共服務體系；推動新型城市建設方面，創新城市規劃管理，加快綠色城市建設，推進智慧城市建設，注重人文城市建設；加強和創新城市社會管理方面，完善城市治理結構，強化社區自治和服務功能，創新社會治安綜合治理，增強防災減災應急能力。

　　推動城鄉發展一體化

　　中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立多次對本刊記者表示，長期以來，我國城鄉分割的政策體制限制了城鄉一體化進程的發展。一方面，有形和無形的“門檻”把進城務工的農民拒之門外。由于縣域城鎮第二、三產業不夠發達，對農村富余勞動力的吸納能力較弱；另一方面，我國的糧食生產也面臨著因收入差距而不愿種地的現實難題，只有通過城鄉聯動，讓部分人口繼續轉移，讓單個農民占有更多的生產資料，提高種糧收入，同時能享受到城市相同的公共服務，才能實現城鎮化和農業現代化的同步推進。

　　對此，新型城鎮化將從三個方面著力。一是完善城鄉一體化體制機制，推進城鄉統一要素市場建設，以及城鄉規劃、基礎設施、公共服務一體化；二是加快農業現代化進程，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，提升現代農業發展水平，完善農產品流通體系；三是建設社會主義新農村，加強鄉鎮村莊規劃管理、農村基礎設施建設和農村社會事業發展。

　　改革完善城鎮化發展體制機制

　　新型城鎮化是“以人為核心”的城鎮化，這已是社會的共識，但圍繞著人的城鎮化，背后則是公共服務、土地、資金、住房等一系列需要統籌推進的領域。土地如何保障、錢從哪里來、如何更好就業等都是不得不考慮的問題。

　　以農民工隨遷子女的義務教育為例，就需要在教育部把學籍聯網以后，實現義務教育經費錢隨人走。同時要提高農民工對城市的適應能力，就需要加強對農民工的職業技能培訓；土地方面，城鎮化不可避免要占用土地，在農村宅基地閑置和城市建設用地緊張的矛盾下，如何實現城鎮化建設用地數量底線和耕地保護紅線的協調統一；從住房方面看，未來的政策指向是高端有市場、中端有政策、低端有保障，但這些都還需要進一步細化和落實。

　　根據權威部門的信息，圍繞著新型城鎮化的建設，將在改革完善城鎮化發展體制機制方面做文章，將推進人口管理制度改革，深化土地管理制度改革，創新城鎮化資金保障機制，健全城鎮住房制度，強化生態環境保護制度。

　　李鐵還認為，城鎮化的改革內容，總的來講還包括融資的改革、社會保障制度改革、養老保障體制改革。這些都需要在城市發展的過程中，進一步推進。

來源：《瞭望》新聞周刊

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