財稅改革或為中國下一步經濟體制改革突破口

十八屆三中全會進入倒計時。經濟學界關于未來改革方向的激辯與猜想逐步聚焦到了財稅體制改革，一個鮮明的共識是，財稅改革或將成為新一輪經濟體制改革的突破點。

　　尤其是在剛剛結束的中青年改革論壇莫干山會議上，數百名來自智庫、高校和政府部門財稅領域的精英們在兩天半的頭腦風暴中，試圖為財稅改革勾勒出他們的路線圖，話題覆蓋分稅制得失、地方債突圍、財政支出轉型、預算改革等多個領域。

　　29年前的莫干山會議是我國中青年經濟學者的第一次集體發聲，以“雙軌制”為代表的價格改革政策建議奠定了莫干山會議成為我國“經濟改革思想史上的開創性事件”的地位，所以此次莫干山會議把議題聚焦在財稅改革上，足以折射出經濟學界對財稅改革關注的熱度。

　　財政部副部長王保安在今年的莫干山會議上坦言，此時討論財稅改革把握了一個很好的時間窗口。

　　財稅改革可能成為下一步經濟體制改革突破點的端倪早已顯現。財政部部長樓繼偉在此前參加第五輪中美戰略與經濟對話框架下經濟對話專題會議時指出，針對當前經濟形勢，中國今年不會出臺大規模的財政刺激政策，更多精力將用于推動下一輪財稅改革。

　　被學界捕捉到的細微變化是，今年以來，中央層面出臺的多個與經濟改革相關的文件中，財稅改革無一例外被放到了多項改革之首。那么，被寄予厚望的財稅改革頂層設計方案究竟該以怎樣的內涵問世，如果財稅改革是經濟改革的突破口，那么財稅改革自身的突破口又在哪里？

　　中央和地方的財權與事權亟待厘清

　　今年6月底，審計署審計長劉家義向全國人大常委會提交的審計報告，用了較多的筆墨陳述“當前政府間財權與事權不匹配”問題。

　　這已經是審計署連續7年在審計報告中提及此類問題。這一次，為了更加清晰地直指問題的核心，審計署調動700名審計人員，耗時4個月，追蹤2012年中央財政轉移支付給18個省的“能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

　　結果令人震驚，截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢也有相當一部分沒有發揮效益，擠占挪用嚴重。這再次印證了中國經濟中的一個老問題——中央和地方的財權與事權不匹配，導致轉移支付的財政資金使用效率低下。

　　有關我國政府間財權與事權關系的辯論可以回溯到1994年的分稅制改革。那場改革實現了我國財稅體制，從以“財政大包干”為代表的“分錢制財稅體制”，到以“分事、分稅、分管”為核心的“分稅制財稅體制”的轉變。在參與當年改革方案制定的劉克崮看來，分稅制改革是我國35年改革歷史上最為成功的改革。劉克崮當時是財政部稅政司司長。

　　改革初期，這場以分稅制為關鍵詞的財稅體制的運行效果被記錄為將“中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來”。

　　財政部副部長王保安認為，以分稅制為特點的財稅體制造就了新中國歷史上財政收入增長最快、經濟發展最快的雙贏局面，從這個意義上來說，分稅制無疑是成功的。

　　但在近20年的運轉中，專項轉移支付比重過高帶來了一系列問題：資金使用效率低下，跑部錢進；土地財政如影隨形；地方債務過多，增長過快。這些問題將分稅制財稅制度推到了風口浪尖上，最極端的聲音認為，究竟還需不需要沿著分稅制的路子走下去。

　　王保安在莫干山會議上坦言，1994年的財稅體制改革設計有其歷史局限性，甚至一些當初設計的改革還未付諸實踐，現在需要重新審視它所面臨的問題，深化改革。

　　“比如中央和地方事權的劃分不夠清晰，地方事權過多，只能靠專項轉移支付來解決，影響財政運行的效率”，王保安說，這些問題都說明財稅體制確實到了整體性、適應性改革的時候。

　　在國務院發展研究中心原副主任侯云春看來，當務之急要合理劃分中央和各級地方政府的財權事權，特別是需要適當上劃一部分由地方政府承擔的事權，比如社會保障問題，應該逐步過渡為全國統籌。

　　財政部財科所所長賈康認為，分稅制當下表現出的弊端，正是由于分稅制改革不徹底造成的，特別是分稅制在省以下貫徹遇阻導致縣級財政困難，才會有基層政府不斷跑部錢進，或者過度依靠土地財政的問題出現。

　　此外，賈康還特別提出，財稅體制必須改革的原因除了中央與地方的財權與事權亟待厘清外，“營改增”稅收制度的試點擴圍，也需要進一步理順中央和地方的分配關系。也就是說，“營改增”也在倒逼新一輪財稅體制改革。

　　中國社科院財經戰略研究院院長高培勇也是分稅制堅定的支持者，他甚至撰文說，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅守并采取實質措施不斷逼近已經被歷史反復證明了的、與社會主義市場經濟體制相適應的唯一正確的改革方向——“分稅制財稅體制”。

　　此次莫干山會議的一個分論壇專門聚焦分稅制得失。參與討論的天津財經大學財政科學首席教授李煒光說，大部分學者認同分稅制的歷史價值，但歷經20年的變革，這個制度已經落伍，面臨很多新的矛盾，需要重新思考，比如，為什么以分稅制為目標的體制卻沒有能夠阻止財權財力向上集中的趨勢；怎樣來解決事權下移，基層政府財政短缺等問題。

　　就財稅改革的總體方向，財政部部長樓繼偉的態度已經在參加第五輪中美戰略與經濟對話框架下經濟對話專題會議時明晰：主要是調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統一、公平和基本公共服務全國均等化；完善稅收制度，構建地方稅體系。

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