隨著城鎮化的推進和經濟的進一步發展，無地可用已經成為許多地方發展的瓶頸。而面對土地紅線的“守”與“撤”，近年則爭議不斷。
面對用地難題，國家發改委主任徐紹史26日在向全國人大常委會作報告時明確表示，今后城鎮化仍將牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。
然而，中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮化》報告對土地改革給出的第一條建議卻是，改變嚴守耕地紅線的思路，大幅擴大城鎮建設用地規劃，以土地“當量”換總量。
相關課題組成員在接受《第一財經日報》記者采訪時稱，“以土地"當量"作為土地計量、核算的標準后，不同地區的耕地和建設用地就有了統一的計量標準，這樣就可以在全國范圍內建立土地"當量"交易市場，同時可以改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線。”
土地紅線能否突破？
堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發展過程中的不二選擇。
國土資源部部長姜大明也在25日的全國土地日活動上表態，面對人多地少、土地后備資源不足的基本國情，“節約集約用地”是緩解土地供需矛盾的根本出路，是確保經濟社會可持續發展的戰略抉擇。
徐紹史則在作報告時談到，目前我國城鎮化存在土地城鎮化快于人口城鎮化、城鎮用地粗放低效的問題。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過多，建成區人口密度偏低，耕地減少過多過快，浪費了大量土地資源。
因此，下一步的基本思路之一是要完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。
然而，在糧食增產需求和發展用地需求的不斷增長下，這一警戒線能否突破一直存在諸多爭議。
近年來，大豆、棉花、植物油進口持續保持高位，食糖、乳制品凈進口大幅增加。不僅如此，從2011年開始，我國已經成為小麥、大米和玉米等農產品的凈進口國，國內糧食增產明顯趕不上社會需求增長。
中國金融四十人論壇課題組成員由此對本報表示，今后十年，中國城鎮化仍然需要增加建設用地。嚴控土地供給、嚴控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲，既不利于優化土地資源配置，還導致人地矛盾突出，城鎮建設用地供給緊張。
該課題組成員還認為，堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質量的保護。目前，我國18.26億畝耕地中，中低產田13億畝。70%的耕地由于農田使用過量化肥、農藥、工業污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。
在此基礎上，報告提出了土地“當量”的概念，破題上述矛盾。“當量”換“存量”，即把各類具有不同糧食生產能力的耕地基于某一產出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易。課題組成員認為在這一方式基礎上，即使打破耕地紅線也能保證糧食自給。
地方政府無地可用
雖然新一輪城鎮化即將開啟，但在嚴格的耕地紅線限制下，許多地方已無地可用。根據廣東省國土廳的消息，廣東省2010年~2020年十年規劃的用地指標，只夠用到2015年；而廣州市15年后即用完土地存量。
這樣的情況不僅存在一線大型城市，在許多中小型城市也十分突出。以江蘇省鹽城市為例，2001年以來該市已向蘇南調劑40多萬畝占補平衡指標，近年來土地開發復墾整理資源已近枯竭，新增耕地絕大多數來自經過圍墾的沿海灘涂，而目前存量灘涂資源也已基本用完。記者從江蘇政府部門人士處了解到，即使是這樣的灘涂資源，也已十分稀缺全省只有80萬畝左右。
“耕地紅線越不得，只能考慮提高利用效率。”上述江蘇省政府部門人士稱，在多重“倒逼”下，許多地方不得不走上“盤活存量，集約利用”的道路。即便各出“奇招”，隨著城市用地需求的不斷擴大，土地資源將越來越稀有，引發的問題也越發突出。
“我們在考慮城市用地走集約化道路的同時，是不是也應該關注一下耕地使用的集約化程度？”這名人士提出，從長遠來看，只有耕地和城市用地都同時走集約化道路才能緩解用地緊張問題。（作者：王子約）
來源：第一財經日報
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