中國石油和天然氣行業體制改革的“頂層設計”終于浮出水面。
自2014年油氣改革被提上日程以來，經過了多輪討論修改、多方利益博弈之后，5月21日，新華社以通稿形式發布《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確了油氣改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。
其中將深化油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制改革和國有油氣企業改革，釋放競爭性環節市場活力和骨干油氣企業活力。《意見》總共部署了八個方面的重點改革任務。
現行的石油天然氣體制基本成型于1998年的體制重組。彼時，原化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能被原國家石油化工局，中石油和中石化兩個大型全產業鏈石油氣集團掛牌成立。加上后來成立的中海油，奠定了中國石油天然氣“三足鼎立”的壟斷局面。
“這是近30年來，石油天然氣行業首次自上而下的全產業鏈改革。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受《中國經營報》記者采訪時認為，油氣上游資源放開、管網獨立將成為本次改革的重點。
但也有業內人士指出，此次《意見》中的內容并沒有更多新意，隨后亟待公布的配套文件，才能顯示出此次改革的力度。
不過蹊蹺的是，這份《意見》全文至今尚未對外公布，也讓市場各方有了多重猜測。
上游勘探招標或常態化
在《意見》中公布的八個重點改革任務中，第一項即是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。
其中提到，要實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。
這意味著，長期以來中國石油天然氣勘探開車被“三桶油”壟斷的上游資源將正式向社會資本放開。
2012年9月，國土資源部拿出了20個共計約2萬平方公里的頁巖氣區塊，進行公開招標，這是中國第一個向全社會放開的礦產資源品種。隨后，20個區塊吸引了83家企業投標，最終19個區塊有16家企業中標企業，其中央企6家、地方國企8家、民企2家。
2013年，國土部曾首次披露了這些中標區塊的勘探進展，企業進展情況不一。
實際上，這19個區塊的探礦權已經在2016年1月18日到期，當時企業承諾3年的勘查期要投入128億元。但是一些企業的勘探結果并不理想，沒有完成投資，甚至萌生退意。
但直到現在，國土資源部等部門也沒有公布這些區塊的具體勘探進展以及退出情況。
隨后，油氣上游資源開放在新疆進行試點。2015年7月，國土資源部公告出讓5個新疆油氣勘查區塊，北京能源投資集團、山東寶莫生物化工、海城市石油機械制造三家企業中標了上述區塊。
今年，新疆宣布還將啟動第二輪近30個油氣勘查區塊的全社會招標。
但政策開放形勢已經帶動了投資升溫。根據國家統計局數據，在2016年，能源領域主要包括煤炭開采和洗選業，石油和天然氣開采業和電力、熱力、燃氣生產和供應業以上相關產業民間固定資產投資總額達到1.3萬億元，同期全國固定資產投資額為3.51萬億元，民間投資占比為37%，這與民間固定資產投資整體占比達到61.2%相比，能源領域民間投資占比并不算高。
但是從投資增速看，能源領域民間投資總額增長5.9%，顯著高于民間投資總體增速。
而從細分數據看，油氣開采領域在2016年1~5月，在全部投資下降16.9%的情況下，民間投資仍然實現了5.6%的增長。
顯然，油氣領域逐步開放的趨勢促成該領域對民間資本的吸引力正在增強。不過一個不容忽視的現實是，在頁巖氣以及新疆油氣探礦權的現行試點中，民營資本進得來，卻很難再“出得去”。
“國內油氣資源勘探起步晚，既然實行競爭出讓，就需要落實明確的退出回收機制。”一位石油企業人士表示，此前油氣探勘資質只有“三桶油”和延長石油才有，現在放開準入門檻之后，完善退出機制就顯得尤為重要。另外，企業能及時退出，也有利于資源的接續勘探開發。
卓創資訊天然氣產業分析師劉廣彬認為，如果后期油氣上游資源能有形成良性循環的出讓、退出機制，預計面向全社會的勘探招標將成為常態化，這樣才能夠引入競爭降低勘探開采成本，并且持續引入資金挖掘國內油氣勘探潛力。
干線管網獨立長輸管線開放
類似于2014年底中國啟動的電力改革，此次油氣改革在一開始，“管住中間，放開兩頭”就成為業界討論的重點。這個“中間”，就是石油天然氣企業擁有的管網資源。
《意見》中表述為，“改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力”。具體來看，要分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。同時，完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。
至此，爭議已久的油氣管網獨立思路已經明晰：油氣管輸和銷售分離。
“看來成立統一管網公司是不可能了。”一位天然氣研究者表達出對上述改革思路的失望。
2013年，由國務院發展研究中心主任李偉與國家發改委副主任劉鶴擔綱領銜的“383方案中”，提到：將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。
但是，上述方案曾遭到了“三桶油”的反對。
此前，中石化一位人士告訴記者，將管道資產已經被裝入上市公司，一些管道也進行了混改試點，石油企業為管道施工還成立一些配套的公司，徹底從石油企業中剝離會涉及到所有權的問題，徹底獨立并不現實。
“套路都是一樣的。”林伯強評價稱，從現有信息來看，這次的油氣管網獨立和電改思路非常相似，即輸送和銷售分離，實現管網資產的業務、資產、財務、法人獨立，獨立運營，獨立核算，政府對央企和地方企業的輸配氣價進行核定監管。
據媒體報道，此前有關部門已經成立12個工作組，分赴多地全面啟動天然氣管輸企業定價成本監審工作，后續將研究制定天然氣干線管道價格，加快規范省級以下管網定價。
油氣管網包括了原油管道、儲油庫、天然氣管道、LNG接收站、地下儲氣庫等設施。從干線管道上看，中石油擁有全國70%的原油管道和80%的天然氣管道，擁有絕對的話語權。
在油氣改革的浪潮下，2016年11月，中石油啟動成立北方、東部、西部、西南、南方5大區域天然氣銷售分公司，還成立了儲備氣分公司，對旗下儲氣庫業務進行專業管理，實現了管銷分離。
劉廣彬認為，石油天然氣運輸管網具有天然壟斷特質，實現管銷分離，明確監管，就能夠為上游企業和下游企業公平開放提供條件。
在劉廣彬看來，本次《意見》中提到向第三方市場主體公平開放的除了油氣干線管道外，還首次明確將省內和省際管網納入，這也有利于地方油氣管網的互聯互通。
陽光時代律師事務所天然氣事業部負責人陳新松告訴記者，對于城市燃氣企業來說，都是和地方政府簽訂了20年~30年的特許經營權，這些企業并沒有動力向第三方開放管網設施。所以通過鼓勵、調整利益機制的方式，才真正實現到達管網公平開放，這也依賴于具體的文件指導。
除了上游放開以及中游監管外，本次《意見》中，繼續明確了下游的改革重點，如完善油氣加工環節準入和淘汰機制；改革油氣產品定價機制，保留政府在價格異常波動時的調控權；鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制；完善油氣儲備體系等。
“這只是一個綱領意見，比如參與輸氣設施，具體那些企業能夠參與進來，怎么定價收費、怎么退出，實施的時間，這些還需要具體的配套文件支持。”陜西一家LNG企業負責人表示。
早在今年召開的兩會上，國家能源局局長努爾·白克力就曾透露，油氣體制改革方案已經獲發布后，國家發改委和能源局還將研究制定油氣勘探開采、管網運營等方面配套文件，以及綜合改革試點方案和專項改革實施方案。
轉自：中國經營報
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