新《預算法》實施5年后，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱“條例”)也將在10月1日正式施行。作為新《預算法》配套措施，條例對政府債務管理作了更加細化的制度規范。
《中國經營報》記者了解到，新《預算法》實施之際，其要求在國務院層面，建立地方政府債務風險評估，對省級政府并無明確規定。隨著各項配套措施的落地，財政部和省級政府也需建立債務風險評估指標體系，且財政部門還要對債務風險進行評估及監督。
中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇對此表示，繼中央建立債務風險評估機制后，省級政府也被要求建立該體系，主要是為了落實省級地方政府統籌全省地方債務管理職責的目標，事實上國務院把地方債務限額賦予省級政府的做法保持了一致。
新《預算法》規定，只有經國務院批準的省級政府可以舉借債務，而市(區)、縣和鄉級地方政府則不具有舉債資格。
債務額度或受限
2015年1月1日實施的新《預算法》規定，各省、自治區、直轄市的政府債務限額由財政部在經全國人大或者其常委會批準的總限額內，提出方案報國務院批準；地方政府債務余額不得突破國務院批準的限額。
這意味著，地方政府的舉債行為也正式進入陽光下，而對試圖舉債的地方政府而言，其債務規模、發債權限等內容都需要由國務院報全國人大或全國人大常委會最終批準。
在財稅人士看來，《預算法》對地方政府債務管理已經作出了比較全面的規定，加之國務院還發布關于加強地方政府性債務管理的意見等一系列文件，明確了地方政府債務管理的具體要求。
“從目前看，效果還不錯，其重點內容是對地方，做到誰舉債、誰使用、誰買單的目標，不能一味依靠中央來償還。”上述財稅人士指出。
楊志勇則認為，在省級地方政府建立債務風險評估機制，更多是為了進一步提示地方主要債務風險。
根據中誠信國際此前的調研，由于經濟結構及財政實力等多方面因素影響，目前各省債務率水平不同。通過實地調研，近年來，貴州和云南兩省的負債率基本都超過歐盟60%的警戒線，而寧夏、黑龍江、云南、遼寧等省份的債務率差不多在100%的警戒線附近。
一位地方財政系統人士告訴記者，如果能在省級地方政府建立預警機制，那么就可以對債務高風險地區提出預警，以監督具體的債務風險。
在該人士看來，條例實施后，可能會對政府債務的存量和增量市場都產生影響。針對存量債務，如果地方政府的債務率偏高，或者用途不符合要求，一旦被系統預警，可能會影響其未來的發債額度。“在穩增長背景下，政府債券對地方政府的重要性不言而喻。”他說。
財政部部長劉昆曾表示，2020年政府債券資金將達8.51萬億元，比上年增加3.6萬億元。在政府所有收入中，債券發行規模已經遠超增值稅、企業所得稅等主體稅種的收入，因此發債額度成為衡量地方政府保增長的一個重要指標。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文解釋，債務管理的具體政策在新《預算法》中已經明確規定了，條例更多是在落實層面有更大突破，關于具體的風險評估指標體系，后續可能需要財政部和地方財政系統共同研究。
債務化解仍存難度
盡管近兩年地方政府債務規模有些增加，但增加幅度卻在可控范圍。
根據財政部的數據，截至2019年末，地方政府債務余額21.31萬億元，地方政府債務率82.9%，比上年末增加5.9個百分點。
財政部副部長許宏才介紹，從債務率水平看，中國82.9%的債務率，低于國際通行標準。而在市場看來，作為三大攻堅戰之一的防風險任務，依然是當前不可忽視的重要問題。
今年上半年，審計署重點關注了地方政府債務管理、基層財政運轉和金融風險防范化解情況。審計結果表明，參與審計的18個省份及所轄36個市縣中，由于項目安排不合理或停止實施等，有503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年；還有10個地區違規舉債或擔保83.99億元，審計指出后已整改40.97億元。
一個值得關注的例子，是山東省審計廳近日披露的審計結果。
根據山東省審計廳發布的《關于山東省2019年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，其在審計發現的主要問題包括幾個方面。其中部分市縣債務化解工作推進不到位。有的市縣綜合債務率仍較高，短期償債壓力較大；有的未完成2019年債務化解目標任務；有的市縣債務化解實施方案未逐筆逐項制定還款計劃，或未明確責任主體及還款來源。
對此，上述財稅人士解釋，新《預算法》實施后，省級以下平臺違規舉債的情況得到有效遏制，但是對存量債務的有效化解，仍是很多市縣級財政部門的主要難題。“以往存量債務化解都是通過借新還舊的方式來消化，但是額度受限后，借新還舊能力降低，除非當地財政部門的實力雄厚，否則當前背景下，地方政府的支出壓力普遍較大，根本沒有資金來化解龐大的存量債務。”
施正文認為，基于這樣的現狀，政府債務風險評估和預警機制從國務院下沉到省級部門，可以更精準地對高風險債務進行預警，這會使得債務管理更加全面細致。
在他看來，未來全國范圍內會建立一個全方位的地方債務風險評估體系，不論是一般債券還是專項債都會進入評估指標里，而通過幾年的積累，債務風險也有望得到有效的控制。
相關數據顯示，截至2019年末，中國政府債務余額38.11萬億元，比上年增加4.76萬億元，控制在全國人大批準的債務余額限額以內。
轉自：中國經營網
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