國家級新區的誘惑
國家級新區審批，或迎來“井噴”之勢?
隨著成都天府新區近期獲批，今年以來，已有5個國家級新區出爐。相關專家透露，11月和12月份，國務院有望再批兩個國家級新區。
“它們可能分別是南京江北新區和長沙湘江新區。”住建部政策咨詢專家謝逸楓長期研究國家級新區，同時也以專家身份經常參與國家級新區政策研討。他援引官方內部消息稱，這兩個新區如年內未能獲批，最遲亦不會超過明年3月。
目前，湖南省政府已將《湖南湘江新區規劃建設總體方案》正式上報國家發改委。“湘江新區申報國家級新區的進展很順利，從新區規劃建設和前期準備情況來看，我們比較有底氣成為中部地區的第一個國家級新區。”湘江新區管委會人士對外表示。
經濟觀察報記者同時了解到，《南京江北新區2049戰略規劃暨2030總體規劃》近日已提交南京城鄉規劃委員會第一次會議審議，同時有關設立南京江北新區的請示已上報國務院。相比湘江新區的自信滿滿，南京市發改委方面表示，他們正在為此努力，能否在年內獲批，還要等待正式消息。
不管是今年獲批的5個國家級新區，還是正在靜候批復的各個地方政府，它們之所以對國家級新區神往已久，無不與這頂“帽子”的巨大誘惑有關。
“國家級”的帽子
國家級新區這頂“帽子”意味著什么?
天津濱海新區的發展歷程，或可回答這一問題。在國家級新區獲批之前，老工業城市天津一直存在產業結構老化的問題。2005年10月，天津濱海新區升格為國家級新區，天津開始脫胎換骨。
“濱海新區的發展幫助天津完成了產業轉移，使得老城區的工業都轉移到了濱海新區，一些落后產能則直接淘汰。”南開大學濱海開發研究院常務副院長周立群介紹，隨著老工業轉移至濱海新區，如今的天津老城區也完成“退二進三”，第一產業和第二產業退出，以服務業為主的第三產業開始占主導地位。
隨后，空客A320、百萬噸乙烯、一汽豐田、三星電子等一大批高附加值的大項目讓“天津制造”發生質的變化，濱海新區近些年GDP年均增長超過20%，同時受益的天津市GDP增速也超過10%。
緊隨濱海新區，第三個獲批的重慶兩江新區，發展速度同樣驚人。即便在2012年金融危機的大背景下，兩江新區還是取得20.4%的GDP增長速度和高達兩倍的進出口增長，成為“荒漠中的新綠洲”。
事實上，官方文件中從未明確“國家級新區”這一概念，只是因為這些新區由國務院以國函的形式發文批復，因此，被地方政府稱為“國家級新區”。
“國家級新區其實是一項特殊管理權，目前全國各地爭相申報國家級新區，就在于新區被賦予副省級以上的管理權限，可以在更大的范圍內打破傳統行政區劃壁壘。”陜西社科院助理研究員、《國家級新區比較研究》一書作者曹云介紹，這種經濟管理權限體現為:新區的開發建設上升到國家戰略，發展定位等由國務院統一進行規劃和審核，特殊優惠政策和權限等由國務院直接批復。
不過，當國家級新區不再物以稀為貴時，國家級新區的含金量也在稀釋。諸多受訪專家認為，現如今，并不是每一個國家級新區，都能成為“浦東新區”或“濱海新區”。
“浦東新區獲批時，國家給了很多政策，但給的資金很少。隨后的濱海新區，國家只給政策，不再給資金。”南開大學濱海開發研究院產業發展研究中心主任馬云澤介紹，自兩江新區，情況發生根本性變化，“原來是自上而下，國家給政策，現在是自下而上，變成地方政府要政策，然后國家批復。”
以天津濱海新區為例，財政部、國家稅務總局當年為支持其開發開放，給予了內外資高新技術產業按15%稅率征收企業所得稅的優惠政策。同時，海關總署針對其出臺的14項措施，被新華社稱為“量體裁衣”。而上海浦東新區，不只擁有政策優勢，“開發開放浦東的重要決策”還被寫進了黨的十四大報告。
但市場經濟發展到今天，多個部委為某一國家級新區“量體裁衣”制定政策的情況早已不復存在。在馬云澤看來，隨著中國市場化程度走高，國務院讓國家級新區在某些領域的“先行先試”，也難以重塑“前輩們的輝煌”，“比如上海自貿區的負面清單制度，已經不是獨一無二的了。各地都在積極探索。”
為何密集批復?
“即便國家級新區被賦予的優惠政策不再稀缺，但它依舊區別于省市層面的自我創新。畢竟，這是國家給的。”曹云透露，關于國家級新區“貶值”的說法早已有之，但深諳其道的地方政府一直熱情不減，自有其道理所在。
多位專家透露，因為“申請過熱”，國家級新區的批復在2013年一度暫停。今年以來，國務院重啟批復，與浦東新區和濱海新區獲批時一樣，有著特定的時代背景。
“浦東新區和濱海新區的主要使命之一，便是以局部開放促進全國的改革創新。而今年的5個國家級新區，功能定位均已轉變為加快區域經濟發展。”中國社會科學院工業布局與區域經濟研究室主任陳耀表示，這種轉變，一方面有助于國家級新區價值繼續放大，另一方面是它們需要配合國家宏觀層面的區域經濟戰略。“以西安的西咸新區為例，它是絲綢之路經濟帶的主要節點。獲批為國家級新區，將成為絲綢之路經濟帶崛起的主要抓手和增長點。大連金普新區，明確為東北振興和與東北亞各國合作的支點。而青島西海岸新區，要打造山東半島藍色經濟區的戰略支點和全國海洋經濟發展的示范平臺。”曹云分析認為，國務院在批復這些國家級新區的同時，也在考慮著國家區域經濟發展的平衡。“目前，東部和西部地區都有了國家級新區，長江經濟帶的南北也有了。長沙湘江新區既位于中部地區，也是長江經濟帶的節點。如果它獲批了，一點都不意外。”曹云說。
謝逸楓分析，這些國家級新區首先可加快城鎮化進程，在產業少、交通好的地方興建新城區，第二則是考慮到現有城市增長動力不足，需由它們拉動經濟增長;第三也是基于目前城市群發展不夠，希望在龍頭城市設立國家級新區，以拉動周邊中小城市的發展。“目前，中國正處于增長速度換擋期，強刺激的手段被摒棄了，國家還是需要一些微刺激，促使經濟形勢向好。”曹云表示，“新常態”之下，批復國家級新區，通過基礎設施投資等措施推動產業轉型，不啻為一種有效手段。
產城脫節隱憂
“按照國家新型城鎮化戰略，到2020年，國家級新區可能達到50個，自貿區會達到10個，高新區會達到四五百個。這些都將成為我國經濟的增長點和發展引擎。”同時，包括謝逸楓在內的多位受訪專家坦承，如國家級新區真的遍地開花，的確也存在一個如何有效利用的問題。
“2009年以來獲批的國家級新區，大多還在依靠土地財政和房地產經濟，新區的建設配套和產城融合，遠未達到理想水平。”謝逸楓在考察過多個國家級新區之后，對此憂心不已:“一個國家級新區的成熟，至少需要20年時間，而國外的規劃則做到了50年乃至百年。但在中國，至今沒有一個成熟的參照樣本。”
謝逸楓說，那些新晉誕生和申報在途的國家級新區，大多羨慕天津濱海新區、兩江新區醒目的GDP增長數字，卻忽略了真正的關注重點應是人均GDP、產城融合程度以及其對周邊區域的輻射帶動。
產城脫節，也一直困擾著中國的各類新區。馬云澤近期考察了10多個各類新區。他發現，這些新區的功能定位和腹地輻射嚴重同質化，產城脫節問題更為突出，“有園無企，有企無產，有產無城，有城無人。”
國家級新區的“魅力”，還在于被國務院賦予副省級以上管理權限，其管委會主任或新區一把手“高配”為副省級以上。在馬云澤看來，這恰恰是國家級新區不容忽視的發展瓶頸之一。“諸如西咸新區、貴安新區、天府新區，雖說管委會主任都是副省級官員，但因為新區橫跨兩個甚至三個行政區，即便一把手也難免指揮不靈。畢竟，國家級新區管委會這類機構，只是經濟管理機構，在行政管理權限方面有些束手束腳。”
2009年年底，濱海新區完成區劃調整，并入天津市塘沽區、漢沽區、大港區，經濟管理權限和行政管理權限得以整合。這一曾做大濱海新區管理權限的辦法，或許并非唯一辦法。（張慶寧）
轉自：經濟觀察報
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