民以食為天，糧以地為本。耕地的數量和質量安全對于維護民生，保障國家糧食安全具有十分重要的意義。自2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出“18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線”以來，黨和政府將耕地保護的重要性和緊迫性提到了前所未有的高度，正如國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上強調，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度”。然而，從現實來看，這條18億畝耕地的紅線，保住的可能僅僅是數字，而非耕地的實質安全。
從國土資源部公布的全國耕地總面積看，1998年至2010年，全國耕地面積從19.45億畝減少到18.26億畝，已逼近18億畝耕地紅線。盡管全國耕地保有量仍在18億畝紅線之上，但隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，可以預見的是耕地的減少趨勢短期內仍然難以遏制，耕地保護面臨著前所未有的挑戰，保證糧食安全依然任重道遠。與此同時，現有耕地的質量安全問題不容忽視，一方面，不適當的使用化學肥料及農藥導致耕地的生產能力正在下降，優質耕地的比例逐年降低；另一方面，耕地污染情況正在惡化，大量耕地因為廢水、廢氣、廢渣污染，土地品質下降，農作物產量減少；此外，耕地占補平衡制度實施中，補充耕地質量難以保證，一些地方占用城市周邊的良田沃土，卻在偏僻的山溝地區完成占補平衡。以耕地土壤污染情況為例，國家環保部部長周生賢于2011年10月25日向十一屆全國人大常委會第二十三次會議的正式報告中披露，中國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。污染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環境質量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。
因此，保護18億畝耕地紅線，不光要關注數字本身的安全，更要關注數字背后的安全，也就是保護耕地必須樹立耕地數量與質量相統一的思想，堅持數量與質量并重，只有這樣，18億畝耕地的保護才有意義，國家的糧食安全才能真正得到保障。否則，即使勉強保住了耕地紅線的數字，耕地總體質量仍然堪憂。由此，在嚴格保護耕地的政策取向下，我們必須采取有力措施，更加重視解決影響耕地質量的土壤污染、占優補劣等一系列問題。
首先是加強耕地土壤污染監控和治理
針對土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉性和難治理等特點，必須以預防為主，跳出“先污染后治理”的思路。目前，我國耕地土壤污染的監測、管理、控制、治理體系還不健全，相關法律和標準也不完善，致使污染土地長期從事農業生產，嚴重影響農業生產和糧食安全。對此，相關部門亟須深入剖析土壤污染在防治監管中存在的問題，從完善法律、健全制度的角度，建立我國耕地土壤污染防治的法律體系和質量標準體系，強化土壤污染監管和治理，保護和節約耕地。
其次是加快完善耕地占補平衡制度耕
地占補平衡制度的實施對于遏制耕地銳減的勢頭，實現耕地總量動態平衡目標和經濟社會可持續發展有重要意義，但實施過程中存在的以次充好、占優補劣等問題影響著占補平衡的實際效果。對此，要建立耕地質量評價體系，科學揭示耕地內在質量，通過對補充耕地與占用耕地質量的量化評價，為監管提供依據，嚴把占補平衡驗收關。耕地占補平衡要納入地方政府“一把手”業績考核，對于違規占用耕地、虛假復墾、以次充好等問題，要和下一年度的建設用地指標掛鉤，一旦發現，要嚴肅查處，并且取消或減少下一年度用地指標。同時，在嚴格實施土地利用總體規劃的前提下，著力提高城市和農村的存量建設用地利用率，優化用地結構，挖掘現有建設用地潛力，以此實現土地利用效率的全面提高，從根本上減少耕地占用。
最后是著力提高耕地土壤質量耕
地土壤質量退化將導致糧食品質和產量的雙重下降。目前，我國耕地土壤由于大量使用化學肥料，有機肥量補充不足，導致有機物質含量逐年下降，造成農田土壤板結現象嚴重。同時，由于常年施肥和土壤利用的不合理，土壤中某些營養物質出現嚴重失衡，“越種越饞”現象普遍出現，致使土壤的生產力下降和施肥管理成本逐年加大。對此，要組織編制實施地方土壤質量改良專項規劃，加大人力、物力、財力在土壤質量修復、培肥地力等方面的研究投入。要依靠科技手段建立數字土壤系統，利用土壤監測網絡技術逐步開展耕地土壤改良與測土配方工作。加強對農民在化肥農藥使用方面的指導，大力發展有機農業、生態農業、循環農業，鼓勵農民適量施用有機肥，保持土壤有機質平衡。對于受污染耕地，通過發展設施農業、無土栽培等現代農業，盡量保證土地的耕地屬性不變，為將來通過技術進步進行污染土壤治理提供條件。
總之，保護18億畝耕地是一個系統工程，不能僅從數量上把握，還須從質量上要求。耕地紅線是對耕地數量和質量的雙重要求，必須層層落實耕地質量保護責任制，建立更為具體和完善的耕地保護機制，阻止對優質耕地的進一步侵占，確保耕地總量不減少，質量有提高。（彭巨水）
來源：中國審計報
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