我國礦山地質環境管理整體形勢不容樂觀

　　■現階段，我國礦山地質環境管理中存在著諸多問題，有現實的，歷史的；有宏觀的，微觀的；有體制的，機制的；有技術的，經濟的；有社會的，企業的；有工業的，農業的，等等。這些矛盾數量巨大，相互牽制，相互影響，相互交織，解決起來往往受多種因素干擾，難以達到快捷、滿意的效果。

　　■缺少具體的實施細則，沒有實施的時間表、路線圖和責任人，缺乏責任感、緊迫感、危機感，甚至出現瀆職、失職現象，造成了一些重大礦山地質環境問題或是重大安全隱患。

　　■在資源環境管理中，如何使礦業開發的經濟效益最大，同時又使其產生的環境問題最小，是礦業開發和礦山地質環境保護永恒的主題。

　　礦山地質環境管理，泛指對礦山地質環境問題進行管轄、控制、監督和處理。它既是資源管理的一部分，又是環境管理的一部分，處在二者的結合點上。礦山地質環境管理是我國各級政府地質環境管理職能中的一項重要內容。

　　在我國，礦山地質環境管理特指政府部門運用行政、經濟、法律、技術、教育等手段，限制礦產勘查、開發（采、選、冶）活動對礦山及其周邊生態環境產生的破壞和污染，依法對礦山地質環境保護活動中的社會公共事務進行管理，達到既為社會發展提供礦產資源保障，又不超出當地生態環境容量，保障地質環境狀態良好的目的。

　　我國礦山地質環境管理具有幾個特點：一是形勢復雜而嚴峻，任務艱巨而繁重，存在問題眾多，具有嚴重性、長期性、復雜性、緊迫性、特殊性；二是其主要弊端是制度缺陷、政策缺失、管理缺位、技術落后、市場失靈等幾大因素；三是諸多礦山地質環境問題的根源是礦業過度開發引起的，除了地質環境背景復雜等自然因素外，深層次社會歷史因素是由于社會需求、利益驅動、法治滯后、管理失范和歷史局限性等。我國礦山地質環境管理的形勢2015年5月中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》中對當前資源環境形勢做出分析判斷，“總體上看，我國生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展，資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約”。2016年7月，國土資源部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、國家能源局發布了《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》，明確指出：“總體上看，我國礦山地質環境恢復和綜合治理仍不適應新形勢要求，粗放開發方式對礦山地質環境造成的影響仍然嚴重，地面塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題依然突出。”

　　筆者認為，以上結論完全符合當前礦山地質環境管理的實際，整體形勢不容樂觀，解決礦山地質環境問題刻不容緩。

　　（一）我國礦山地質環境管理的艱巨性

　　其主要表現在———

　　一是基礎薄弱，任務繁重。我國基礎地質工作程度總體偏低，礦產勘查后備基地較少，當前2/3的國有骨干礦山進入中晚期，國內礦產資源保障程度下降，迫切需要加大勘查力度。隨著現代化建設步伐的加快，國家經濟安全對資源保障能力的剛性需求持續增長，礦山地質環境保護將是一項長期而緊迫的艱巨任務。

　　二是污染嚴重，管理乏力。我國采礦中“三廢”問題普遍嚴重，礦產品綜合利用總體水平較低；礦產開發中，濫采亂挖，采富棄貧，浪費資源和破壞礦區生態環境的現象普遍存在，帶來一系列嚴重的生態問題和經濟社會問題，直接危害人民群眾的切身利益，增加了礦山地質環境管理工作難度，而且在一段較長的時間內，不少地方政府部門管理乏力，許多難題沒有破解。

　　三是資金缺乏，負擔沉重。盡管21世紀以來我國中央政府和地方政府高度重視，分別投入了幾百億元資金用于礦山地質環境治理工程，并吸收大量社會資金，帶動廣大礦山企業投入資金來共同進行礦山地質環境恢復治理。但由于全國礦山企業數量眾多，需要治理的礦山地質環境問題眾多，資金投入的渠道較少，已形成的治理市場還不發育。因此，現有資金投入遠遠跟不上治理需要，礦山地質環境管理缺少雄厚資金支持，各級政府和當地礦山企業治理資金負擔沉重。

　　四是老礦山問題多，歷史欠賬多，解決問題機制不暢。由于歷史原因，許多老礦山未預留生態恢復治理資金，造成了許多生態環境和歷史欠賬問題無人過問。往往是舊賬未了，又添新帳，許多新老礦山地質環境問題交叉重疊，歷史負擔沉重，解決問題機制不暢。現階段，一些老礦山企業仍然存在程度不同的“等、靠、要”思想，亟待轉變觀念，積極參與礦山地質環境恢復治理。

　　（二）我國礦山地質環境管理的復雜性

　　我國礦山地質環境管理涉及的內外關系復雜，具體表現在———

　　一是各種矛盾錯綜復雜。現階段，我國礦山地質環境管理中存在著諸多問題，有現實的，歷史的；有宏觀的，微觀的；有體制的，機制的；有技術的，經濟的；有社會的，企業的；有工業的，農業的，等等。這些矛盾數量巨大，相互牽制，相互影響，相互交織，解決起來往往受多種因素干擾，難以達到快捷、滿意的效果。

　　二是利益驅動導致的消極后果。一些地方政府部門和礦山企業負責人大局觀念淡薄，或受片面政績觀和經濟利益驅動，單純強調發展速度，降低生態環境保護門檻；有的礦產開發項目未經環境影響評價就倉促上馬，或將環境影響評價制度流于形式；一些企業和個私礦主急功近利，進行粗放式甚至是掠奪式開采，而當地政府部門又監管不力，加劇了礦產資源浪費和生態環境破壞，影響守法的礦山企業的環境保護積極性。

　　三是我國礦山地質環境恢復治理工作較為落后。首先是治理工作起步晚，我國大規模的礦山地質環境調查研究工作始于最近十幾年，較大規模的恢復治理行動集中在近10年，多數局限在“三線三邊”的礦山及其周邊；其次是治理比例小，我國礦山復墾率不到30%，而國外發達國家的同類礦山復墾率已超過50%，這方面差距較大；再次是技術水平低，我國礦山地質環境恢復治理的技術起點不高，普遍缺少專門的技術人員；一些地方的治理項目違背自然規律，缺少科學論證，導致一些治理項目科技含量不高，栽種的植物不適應當地環境，出現“一年綠，兩年荒，三年死光光”的現象，造成礦山地質環境恢復效果無法持續。

　　（三）我國礦山地質環境管理的特殊性

　　我國的礦山地質環境管理，既有與發達國家相似的普遍性，更有著自身的許多特殊性。

　　一是礦山地質環境地域的特殊性。由于我國幅員廣大，各省（自治區、直轄市）地域范圍大小不同，所處地質地理條件不同，地質環境狀況不同，省情礦情差異較大，經濟基礎和社會發展程度差異較大，基礎設施和裝備條件差異較大，礦業開發利用情況差異較大，對礦山地質環境的管理力度和成效差異也較大。因此，必須根據各省的具體情況，制定當地礦山地質環境的治理保護規劃和實施步驟。

　　二是礦山地質環境管理背景的特殊性。目前，我國礦山地質環境管理還存在不少體制、機制、政策等方面障礙，舊體制下地區間、部門間、系統間的條塊分割，國有、集體、個私礦山間的利益交叉，社會發展對礦產資源需求的不斷升溫，各類人群對礦業利潤的狂熱追逐，加上現行管理還存在體制不順暢，機制不靈活，政策不配套，技術不先進，人才不充裕等因素，使得礦山地質環境管理難題的破解步履艱難。

　　三是礦山地質環境管理方式的特殊性。要針對我國礦山地質環境管理特點，采取特殊的管理方式。首先要摸清問題家底，找準問題根源，抓住主要矛盾，尋求破解方法，總結經驗教訓，創新管理模式。要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，采取行政、經濟、法律、技術等管理方式，或單獨、或聯合、或交替使用各種政府管理手段，用特殊的管理方式來適應特殊問題的解決。

　　（四）我國礦山地質環境管理的客觀必然性

　　礦業開發與環境保護是一對天然的矛盾。采礦、選礦和冶煉等礦業活動，都會產生許多環境問題，礦業開發的過程就是發生不同程度的生態破壞和環境污染過程。雖然政府部門和環保專家都不主張“零污染”，但是強調的是“在保護中開發，在開發中保護”的基本方針。因此，在資源環境管理中，如何使礦業開發的經濟效益最大，同時又使其產生的環境問題最小，是礦業開發和礦山地質環境保護永恒的主題。

　　我國礦山地質環境問題的社會歷史根源

　　引發礦山地質環境惡化的原因是多方面的，主要是采礦等生產活動引起的，是人為因素對環境的影響和破壞。

　　（一）社會需求導致的高強度開發

　　由于我國基礎地質工作程度總體偏低，礦產勘查后備基地較少，改革開放以來經濟建設步伐加快，礦產資源需求量劇增，國內礦產資源保障程度下降，對外依存度攀升，迫切需要加大資源勘查力度。

　　（二）經濟利益的驅動

　　在價格、利潤和利益的驅使下，隨著礦產品價格的波動，礦業經濟常常出現大起大落狀況，以至礦業興盛和蕭條交替所引發的過度開發現象頻繁出現。一些礦山企業片面搶時機、抓效益，利用方式粗放，濫采亂挖，采富棄貧，浪費資源和破壞生態環境的現象相當普遍。

　　（三）法治建設滯后

　　由于一段時間里法治建設滯后，有法不依、執法不嚴或是無法可依的現象時有出現，特別是由于對礦山地質環境破壞的處罰力度小，礦業開發的違法成本低，使得一些中小礦山企業特別是個私礦主們無所顧忌，屢屢違法違規，造成許多破壞生態環境的不良后果。

　　（四）管理監督失范

　　在一些地方，由于礦業經濟起伏與當地政府部門的監督管理缺位以及市場失靈等因素的影響，使得礦山地質環境惡化，加上礦山地質環境保護責任制沒有很好地落實，一些政府主管部門和礦山企業沒有盡到環境保護責任，管理監督失范，工作職責缺位，造成了不少礦山地質環境重大事故或安全隱患。

　　我國礦山地質環境管理的成就與不足

　　一我國礦山地質環境管理的主要成就

　　一是抓法制建設，抓規章制度。我國礦山地質環境管理初步形成了比較完備的法律法規和規章制度體系，使礦山地質環境管理有法可依。

　　二是抓基礎工作，抓調查研究。我國通過全面開展礦山地質環境調查與評估，初步摸清了礦山地質環境家底，并通過全面規劃和技術標準制定，描繪出礦山地質環境治理與保護的藍圖。

　　三是抓重點礦山治理，抓典型項目示范。新世紀以來，政府和企業共同投入近千億元的巨資實施礦山地質環境治理工程，充分體現了集中力量辦大事的社會主義優越性。

　　四是抓政策制度突破，抓重大舉措實施。創新保證金制度、綠色礦山創建、“三線三邊”復綠行動等管理工作的抓手和平臺，引導了全國礦山地質環境管理大局的發展方向。

　　五是抓政府職能分工，抓管理職責落實。突出中央政府部門的龍頭作用，強化省級政府部門的關鍵作用，打牢市、縣政府部門的基礎作用。

　　六是抓市場調節機制，抓市場功能導向，抓礦山企業主體地位的確立。努力使礦業經濟和礦山地質環境保護工作遵循價值法則，回歸市場經濟規律。

　　七是抓管理方式轉變，抓政府職能整合。制定政府部門間的工作聯系制度，以形成協同創新機制，進行政府管理方式的改革創新。

　　八是抓宣傳教育，抓觀念更新。加強輿論監督，大力發揮社會公眾和新聞媒介的監督作用，形成環保合力，促進礦山地質環境好轉。

　　九是抓宏觀部署，抓頂層設計。重視礦山地質環境治理的監督指導，指引礦山地質環境前進方向；抓好經驗總結和制度創新，以新制度、新政策、新模式的建立，推動礦山地質環境管理工作不斷深入。

　　（二）我國礦山地質環境管理的主要不足

　　首先，體制障礙導致一些政府部門的行政管理效果不理想。其表現為：一是從中央到地方，一些地方礦山地質環境管理作用呈遞減趨勢；二是計劃經濟的體制弊端尚未完全清除；三是部分地方政府的礦山地質環境管理職能分散，沒有很好地發揮政府職能的能動作用。

　　其次，機制缺陷造成一些政府部門的經濟管理手段發揮不充分。其表現為：一是市場導向功能發揮不充分；二是經濟手段使用不靈活；三是礦業經濟波動和市場失靈影響大。

　　再次，管理缺位導致一些地方政府部門的管理目標不到位。其表現為：一是部分地方政府的礦山地質環境管理目標沒有落到實處；二是部分礦山企業的礦山地質環境保護責任主體沒有落到實處；三是部分地方政府礦山地質環境管理部門沒有很好地履行政府職責。

　　第四，由于認識上的偏差，較長一段時間內，造成了礦山地質環境保護的主體錯位或缺位。有的政府部門既是環境保護的監管者，又是環境治理的操作者，而少數礦山企業卻游離于環境保護的主體責任之外，不符合市場經濟規律，自然也難以收到好的效果。

　　第五，雖然各級政府和礦山企業都制定了礦山地質環境保護規劃和責任制，或是雖有規劃目標，但缺少具體的實施細則，沒有實施的時間表、路線圖和責任人，缺乏責任感、緊迫感、危機感，甚至出現瀆職、失職現象，造成了一些重大礦山地質環境問題或是重大安全隱患，而這些情況又沒有引起主管部門應有的重視，沒有進行必要的行政干預和責任追究。□（李君滸、葛偉亞等 本文據《礦山地質環境管理的理論與實踐》，地質出版社2016年12月出版）

　　轉自：中國礦業報

　　【版權及免責聲明】凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章及企業宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀