我國新城新區發展低效浪費局面亟待扭轉

　　新城新區發展低效浪費局面亟待扭轉——訪國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎

　　●有的地方不顧實際，盲目規劃建設新城，導致部分新城有城無產或有城無人，成為空城、鬼城、死城。

　　●當前，新城新區很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復，獲得持久發展動力。新城新區管理部門如何通過研究，明確制度創新禁區、突破區，將成為未來新城新區發展的關鍵。

　　●在現行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產開發收入，這是一種典型的土地財政。

　　近些年，隨著城鎮化快速推進，新城新區數量不斷增多、面積不斷擴大，在新城新區建設與發展過程中，一些地方過度擴張，帶來了諸多問題。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎研究員在接受《經濟參考報》記者采訪時系統梳理了中國新城新區的現狀及問題，并提出新常態背景下中國新城新區發展的十大趨勢。

　　新城新區過度擴張帶來諸多問題

　　《經濟參考報》：隨著中國工業化、城鎮化快速發展，新城新區成為重要經濟增長極，東部主要國家級新區占所在市的GDP總量的30%，國家級高新區與經濟開發區貢獻的GDP占全國的近1/4。新城新區數量在不斷增多、面積在不斷擴大的同時也帶來了諸如空城、鬼城等一系列問題，您認為當前新城新區發展中有哪些問題需要重點關注？

　　馮奎：確實是這樣的。隨著新城新區在一些地方過度擴張性發展，有些問題值得關注。

　　第一，新城新區數量過多，或有城無產，或有城無人。有的地方不顧實際，盲目規劃建設新城，導致部分新城有城無產或有城無人，成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區，也有沿海地區部分號稱“生態”、“低碳”的新城新區，還包括各地競相發展的高鐵新城新區。

　　2000年至2010年，城市土地擴張了83.41%，人口僅僅增加了45%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍。

　　第二，工礦用地比例過高，土地處于低效利用的狀態。我國工業用地比例達到了26%，珠三角、長三角的一些城市甚至達到40%、50%，而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮工礦建設用地中，處于低效利用狀態的5000平方公里，占全國城市建成區的11%。

　　新城新區在土地利用方面，主體功能定位不清、空間布局混亂、空間利用效率不高的問題，成為較為普遍的現象。中央財經領導小組辦公室提供的數據是，我國城市建成區4.3萬平方公里，建制鎮3.38萬平方公里，農民居民點已有16.5萬平方公里，還有各類開發區，其中，國家和省級的開發區是9949平方公里，縣級開發區更是數不勝數，甚至超過國家和省的開發區。

　　第三，有的地方政府不計成本進行開發，債務規模過大。中國在新城新區開發過程中，政府主導性色彩較濃。政府沒有信用評價等級，且又具有統籌協調各類資源的巨大優勢，這使得中國地方政府在新城新區投資中，不計成本、責任不清、管理混亂、不用承擔后果等現象十分突出。

　當以上現象與中國獨特的“土地財政”模式融資結合在一起的時候，使得問題可能趨于螺旋式的惡化。中科院地理科學與資源研究所的一項研究表明，在現行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產開發收入，這是一種典型的土地財政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財政就難以持續。為避免財政危機，政府就會千方百計地通過多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負債規模日漸增加，一屆政府接著一屆政府擴大地方融資和負債規模，出現了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規則。

　　第四，新城新區千城一面，缺乏獨特的定位與鮮明的個性。相比較西方發達國家每座新城新區數十年的建設歷史，我國正在建設的新城新區，規劃、開發、建設的時間都比較短，存在著急功近利的行為。新城新區在規劃理念上照搬超抄的現象嚴重，用標準化的方式組建新城新區的方式突出。一些新城新區的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面，一排排標準化的工業廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區這張白紙上，沒有特色和個性，看不到歷史文化沉淀。除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。

　　第五，新城新區缺乏頂層設計與科學規劃。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心此前進行的研究認為，各地熱衷于新城新區建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮化政策上出現了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮化有關政策的落實，特別是針對農民工市民化問題、城市發展模式轉變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強烈，擔心是又一輪“城鎮化投資大躍進”。如果不及時規范和引導，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發的社會矛盾。

　　“造城運動”難以為繼

　　《經濟參考報》：您認為，造成這些問題的原因是什么？

　　馮奎：我認為，主要是源自一些地方政府行為上非理性的因素。許多地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領導甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區，而且一出手必定要講究要大手筆，大氣魄、大尺度。土地是空間生產的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策助長了新城新區在空間上擴展。政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手。政府不計債務規模及后果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾。對新城新區缺乏有力的調控與規范，使得新城新區在政策體制的罅隙里野蠻成長。

　　《經濟參考報》：既然已經看到新城新區建設中存在的這些問題，尤其是當中國經濟進入新常態后，有必要采取措施，讓新城新區更加健康發展。

　　馮奎：是的。從過去30多年的經驗來看，新城新區發展與中國工業化、城鎮化的進程相耦合。新城新區的快速發展是快速工業化、城鎮化的支撐性力量，同時，快速工業化、城鎮化進程也為新城新區的激增提供了極為有利與寬松的環境。在新常態的發展條件下，中國工業化、城鎮化的進程將從速度優先型向質量優先型轉變，速度優先型的政策體系面臨極大調整。這樣，一些打著新城新區的名義的“政績工程”、“面子工程”、“雞肋工程”、低效工程，將不再受到政績激勵與政策鼓勵，甚至會受到限制。

　　2014年對于中國宏觀經濟以及新城新區發展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國經濟步入發展新常態，新城新區面前的政策環境、競爭環境迥異于從前。

　　轉自：經濟參考報

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