隨著第一批開發區陸續迎來“而立”之年，開發區轉型升級成為全國關注的熱門話題。國務院副總理汪洋多次強調，開發區的未來方向是加速轉型升級、實現創新發展。
為借鑒國外園區發展經驗，從1984年起，國家批準興建了大連、秦皇島等14個經濟技術開發區，標志著中國開發區的正式誕生。開區首先在沿海布局，并迅速延伸至中西部地區。30多年來，這一重大戰略決策，盡管為中國經濟騰飛帶來了歷史發展機遇，園區經濟也占據了經濟發展的半壁江山，但也在部分地區因盲目擴張悄然陷入了市場窟境。
園區經濟大發展
中國經濟技術開發區從創辦之日起，就顯示出勃勃生機和巨大創造力，有效地促進了地區經濟發展，對國民經濟結構的調整和加快中國經濟與世界經濟接軌，起到了積極的作用。
1984年5月，我國正式決定開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個經濟技術開發區。
國家級經濟技術開發區從誕生之日起，先后經歷探索起步、高速增長、調整清理等過程。此外，各省市也都在建立各自的開發區，全國范圍掀起了設立開發區的熱潮，各種類型、各種級別的開發區建設呈現迅猛發展之勢。
2013年年底，全國擁有482家國家級工業園區，其中高新區114家、經開區215家、出口加工區63家、邊境經濟合作區16家。國家經開區和高新區的GDP合計13萬億元，占全國GDP近1/4；合計工業總產值35萬億元，超過全國工業總產值的1/3；合計上繳稅收為2萬億元，占全國上繳稅收的近1/5。省級開發區則多達1600余家，各類主題產業園逾2萬家。
一位學者表示，“在過去近30多年里，中國的開發區建設的確是為改革開放、為國民經濟的發展‘殺出了一條血路’。”
在相當多的大型、特大型城市以及一大批老工業基地型城市的改造中，“退二進三”、“退三進四”等戰略之所以能夠得以實施，在很大程度上依賴于開發區建設為產業結構調整、新產業形成提供了輾轉騰挪的空間余地。
“國家級經濟技術開發區是中國對外開放地區的重要組成部分，它已逐漸成為所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易的重點區域和外商投資的首選地。”復旦大學經濟學院教授尹伯成說道。
目前，外商投資企業作為技術引進載體的作用愈益昭顯，而國家級經濟技術開發區對外商投資產生了巨大的吸引力，不但國家賦予了開發區在稅收等方面的優惠政策，開發區自身也注重搞好投資硬環境和完善投資軟環境，國家級經濟技術開發區創造了一個較好的投資環境，成為當地發展外向型經濟的重要窗口，也是各地吸收外資最活躍的地區之一。
近幾年來一些大型的外商投資企業項目或獨資項目大都設在國家級經濟技術開發區，而這些獨資企業和新項目在生產技術方面無疑是最好的，尤其是獨資企業，跨國公司無須擔心技術的流失，因此也導致了其中一些企業或項目達到全球領先地位的現象。更多的跨國公司越來越鐘情于國家級經濟技術開發區。
清華大學國際問題研究所劉江永說：“隨著外商投資企業在國家級經濟技術開發區引進更多的先進技術，國家級經濟技術開發區的產業結構也在不斷改善，可以說，開發區為中國的發展起到了助推作用。”
國務院去年召開的全國國家級經濟技術開發區工作電視電話會議指出，設立國家級經濟技術開發區是黨中央、國務院的重大戰略決策，是我國改革開放的重大創舉。30年來開發區為我國改革開放和現代化建設作出了不可磨滅的貢獻，創造了世界工業化、城鎮化發展奇跡；開發區已經成為經濟發展強大引擎，對外開放重要載體，體制改革試驗基地；開發區的成功實踐是改革開放以來我國經濟社會大發展、大變革的縮影，是中國特色社會主義強大生命力的生動體現。
加速轉型升級
雖然開發區的發展令世人矚目，但是發展過程中的問題也不容忽視。一些地方出現了以工業園區、產業園、集中區等名義違規設立開發區、隨意圈占土地、擴大開發區面積、擅自出臺優惠政策、低水平重復建設的苗頭和傾向。
據統計，國土資源部政策法規司的數據顯示，我國城鎮低效用地占40%以上，處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區的11%。另一個數據是，我國城市化過程中，主要用來建開發區的工業用地平均占了城市用地的40%~50%，這和發達國家10%~15%的占比相去甚遠。
中部某市的萬畝工業園深陷“空城危機”，多個工業園區普遍存在廠房空置、工業用地撂荒的現象。該工業園區總體占地面積超過1萬畝，規劃引進企業1500家左右，實際入園企業只有50家左右，空置率高達90%以上。像這樣的“工業鬼城”，就應當從開發區的序列中退出。
一方面，開發區的建設占用了過多的資源，其中大多數都來自于地方債，形成了沉重的債務負擔。比如河北某國家級經濟開發區，“140多個項目至今一個都沒建成”，但卻因基礎設施建設，背負了超過600億元的債務，每天支付的銀行利息都在1000多萬元，大幅超出了地方財政資金可以承擔的范圍。另一方面，一些開發區的土地利用十分粗放，土地資源浪費的現象嚴重。國土部數據顯示，截至2012年年底，國家級開發區中，51個開發區工業用地綜合容積率在0.5以下；52個開發區的工業用地固定資產投入強度在2000萬元/公頃以下；68個開發區的工業用地產出強度在3000萬元/公頃以下，開發區節地挖潛仍有較大空間。
針對園區經濟存在的問題，國務院副總理汪洋曾多次提到了經濟開發區轉型升級問題。他指出，開發區的未來發展方向是加速轉型升級，實現創新發展；要完善開發區考核體系，重點考核創新能力、投資環境、品牌建設、知識產權保護等內容，引導開發區走質量效益型發展之路。
據悉，政府將推動開發區由追求速度向追求質量轉變、由政府主導向市場主導轉變、由同質競爭向差異化發展轉變、由硬環境見長向軟環境取勝轉變以下簡稱“四個轉變”，使開發區成為構建開放型經濟新體制的探路者和培育產業競爭新優勢的“排頭兵”。
國務院辦公廳去年印發《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》，部署進一步發揮國家級經濟技術開發區改革試驗田和開放排頭兵作用，促進國家級經濟技術開發區轉型升級、創新發展。分析認為，此舉預示著政府高層將對經濟開發區發展的思路正在調整。
安邦咨詢研究人員分析認為，政府高層對開發區的改革正在倒逼各地的園區經濟改變思路。各地園區需根據自身特點制定專業化差異化的定位和方向，另外，要強化深度服務，可以利用市場化的手段，并注重創新和思維方式的轉變。
探索建立退出機制
針對全國各類開發區過多過濫，占用大量土地的問題，2003年7月起，國務院部署開展了對全國各類開發區的清理整頓工作。經過集中清理整頓、規劃審核、設立審核及落實四至范圍等幾個階段的開發區清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發區由6866個核減至1568個，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。
商務部部長高虎城認為，對開發區調整的預期政策，不僅有“轉型”，亦有“退出”。自1992年第一次出現“開發區熱”之后的多年間，我國多次清理整頓開發區，但效果始終不明顯。高虎城表示，將加強對開發區土地節約集約利用、生態環境保護、財稅政策執行、安全生產等方面的指導和監管。同時，對開發區不定期進行重點巡視，對問題較多的開發區，探索建立動態退出機制。隨著國家政策的全面推行，開發區退出機制也將會在全國穩步推進。據悉，商務部將按照國務院要求，會同相關部門從嚴把關，在總量控制的前提下提高準入門檻，完善審核機制，確保“國家級開發區”的含金量；此外，還將對開發區不定期進行重點巡視，對問題較多的開發區，探索建立動態退出機制。
專家分析，經濟開發區退出機制提出是因為，一些經濟開發區不符合環保要求、土地利用比較低效，已經不符合經濟開發區的條件。
“通過退出機制倒逼著國家級經濟開發區產業升級，淘汰落后產業。”天津大學城市規劃設計研究院總工程師王衛紅說。
全國國家級經濟技術開發區工作電視電話會議指出，要加強對開發區的動態管理。要加強對開發區的培育和管理，實行降級或者淘汰制度，抓緊清理整頓。
不僅國家級開發區要建立退出機制，一些地方也在探索其他開發區的退出機制。江蘇省出臺的《加快全省經濟技術開發區轉型升級創新發展若干意見》明確，將探索建立開發區動態管理機制：對當年經考核列全省后3位的開發區進行通報和督促整改；對連續2年列全省后3位的開發區予以黃牌警告；對連續3年列全省后3位的開發區實行退出機制，并對機構建制作相應調整。甘肅省也確定在現有開發區中實施退出機制，建設發展停滯不前、連續3年考核綜合排名位居后三位并整改沒有效果的，按規定予以撤并。
一位業內人士指出，退出后的經濟開發區發展問題，上海自由貿易區的經驗曾經提到可復制、可推廣，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要從自身開始改革，而不是靠政策扶持。
商務部國際貿易經濟合作研究院研究員提出，國家級經濟技術開發區可以朝三個方向發展：有些發展比較成熟的開發區轉變為一級市區政府；對于發展不是特別成熟的開發區可以繼續實行管委會的管理方式；一些發展比較差的開發區要退出。
轉自：中國改革報
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