核心提示 為了打贏扶貧攻堅戰，近年來，我國政府先后出臺了惠及貧困地區、貧困人口等政策措施，并將完善扶貧開發用地政策納入健全脫貧攻堅支撐體系。事實上，從各地實踐看，土地政策對促進貧困地區發展確實發揮了舉足輕重的作用。當脫貧攻堅進入決戰決勝的關鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應也必然繼續扮演重要角色。
資料圖：土地扶貧（圖片來源：互聯網） “土地是財富之母。”自從人類祖先在地球陸地上留下第一個腳印那一刻起，我們的命運就與腳下的這片土地緊緊相連。
當歷史的車輪駛入21世紀，消除貧困依然是世界面臨的最大全球性挑戰，也是人類的共同使命。作為世界上最大的發展中國家，中國政府吹響了消滅貧困的號角：2020年實現7000多萬貧困人口全部脫貧。為了打贏這場攻堅戰，中國政府出臺了諸多惠及貧困地區、貧困人口的政策措施。在2015年出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，完善扶貧開發用地政策被作為專門章節納入健全脫貧攻堅支撐體系。事實上，從近年各地實踐看，土地政策對促進貧困地區發展確實發揮了舉足輕重的作用。
第四個國家扶貧日到來前夕，國土資源部舉辦扶貧用地政策論壇上，參加論壇的官員、學者一致認為，當脫貧攻堅進入決戰決勝的關鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應也必然繼續扮演重要角色。
為什么是土地——
土地要素是貧困地區最為重要的“沉睡”資源、資產和資本
有效治理貧困的邏輯起點是科學準確分析致貧原因。20世紀50年代以前，西方國家主要從資本短缺方面解釋貧困產生的機理，貧窮源于貧窮的思路，促成了以經濟增長推動減貧的治理思路。然而，在這種傳統發展理念下，經濟發展和物質增長不僅沒有減少貧困，反而存在擴大貧富差距的現實。
“中國的相關數據也證實了這一情況。”中國人民大學公共管理學院教授嚴金明告訴記者。
這種現實驅使理論界在考量經濟因素之外，將眼光轉向著眼于個體、組織與制度。20世紀80年代，西方學者提出與傳統收入分析不同的貧困分析框架，即基于能力、權利和福利的能力貧困理論。
該理論認為，貧困的實質不是收入低下，而是可行能力的貧困，是社會生存、適應及發展能力的低下與短缺，導致貧困者難以公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛生設施、市場準入等，因此，應通過擴大個人的選擇范圍來發展人的能力。同時，研究表明，可行能力的低下將產生慣性與代際傳遞，基于此，提升人力資本、社會資本、權利資本、福利資本等成為扶貧治理的另一條關鍵路徑。
同一時期，中國也在持續探索有效的貧困治理路徑。在取得了近7億貧困人口脫貧的巨大歷史進步之后，針對扶貧開發仍面臨的現實瓶頸問題，2015年起，中國扶貧事業從“大水漫灌”向“精準滴灌”轉型，全面實施精準扶貧、精準脫貧方略，瞄準致貧成因分類施策成為實施該方略關鍵中的關鍵。
那么，在中國，土地和貧困之間是什么關系？
諾貝爾獎獲得者、秘魯經濟學家赫爾南多·德·索托曾說：“資產并不生下來就成為資本，只有通過機制進行轉化，資產的潛能才能發揮出來，并被加工成實實在在的東西，從而讓人們認識、掌握和使用。”
“在中國，土地要素正是貧困地區最為重要的‘沉睡’資源、資產和資本。”嚴金明認為，由于土地具備不同的自然功能與環境屬性、產權關系與經濟屬性、流通功能與增值屬性，因此其可能致貧原因分為“資源、資產、資本”三類。
資源原因。貧困地區往往地形坡度較大、土地分散破碎、土地質量偏低、區位交通不便、地質災害頻繁。土地生產規模效益較小，增加了農業生產成本，降低了農產品的產出水平，阻礙了新技術和機械化的推廣。部分貧困區域土地鹽漬化、沙化、荒漠化嚴重，土壤質量差、產出效益低。此外，我國內陸和西部許多地區的貧困，很大程度上是由于山路崎嶇、交通閉塞，阻礙了信息的交流和市場的互通有無。地質災害頻繁除帶來直接傷亡損失外，還會導致區域家庭安全感降低、脆弱性增強、可行能力減弱，極大提高了致貧或返貧概率。
資產原因。盡管農地“三權分置”、農村“三塊地”改革已然提上改革日程，然而，在現行土地政策下，農村土地產權主體仍然較為虛化。農民農用地和宅基地產權不盡明晰，缺乏資產屬性，特別是貧困地區缺乏可供交易的農用地市場、農村建設用地或是農村住房市場，農民難以通過流轉等途徑，獲得土地資產化帶來的可觀即期收入。此外，土地的資產屬性具有社會保障福利，然而農村土地產權面臨的諸多不確定性以及諸如征地、強拆等侵權問題，導致農戶面對貧困缺乏保障底線。
資本原因。當前農地產權資本屬性和權能束縛較大，特別是貧困地區土地流轉障礙大、流動價值低、抵押擔保等權能難以實現，農民無法享受土地資源市場化溢價收益，缺乏資本性收入。同時，由于政策限制，貧困區域無法通過跨區域城鄉建設用地增減掛鉤、耕地保護指標買賣實現土地跨區域資本化。此外，現行土地的分散承包權狀況加劇了農村集體組織資本僵化，難以孕育互助造血組織、培育農戶能力。
土地怎么辦——
土地扶貧政策可促進土地質量提升、數量保障、資本融通，發揮四重“漣漪效應”
嚴金明認為，從能力貧困理論出發，土地政策助力精準扶貧的政策分為三類。一是以質量提升為核心的資源型扶貧政策，包括農用地整治、建設用地整治、生態用地整治扶貧政策。二是以數量保障為核心的土地資產型扶貧政策，包括農村土地確權、承包地再分配、城鎮新增建設用地、城鎮保障性住房建設用地等政策。三是以資本融通為核心的土地資本型扶貧政策，包括土地流轉，農村承包土地經營權、農民住房財產權抵押貸款，建設用地增減掛鉤政策等。
具體來說，土地政策助力精準扶貧有八條路徑：
——增加耕地數量，提升農田質量。土地資產型政策可以增加貧困農民承包地面積從而增加農民務農收入，推進貧困戶脫貧。土地資源型政策可以提高耕地等級，改善田間生態，這既有助于改變土地貧瘠現狀，提升貧困者要素稟賦，也能為創新農業經營模式，實現規模化、產業化、集約化經營創造基本條件。
——增加建設用地，改善居住條件。對貧困地區增加建設用地指標可以拉動貧困地區經濟發展。統籌推進田、水、路、林、村、礦綜合整治可以完善農村基礎設施和公共服務設施，讓貧困者公平獲得良好的生活環境和公共服務。
——整治資源環境，美化生態空間。貧困地區多為生態環境脆弱或者生態地位重要地區。土地資源型扶貧政策可以通過采取工程、生物等整治措施，提高土地生態涵養能力，減少生態災害以及由此產生的返貧現象，更為今后獲取生態補償、打造生態產業、發揮生態資源價值奠定堅實基礎。
——形成項目用工，促進當地就業。據統計，土地資源扶貧政策所形成的工程施工所需勞力投入約占總投資的20%，能促進相當數量農民的短期就業。
——指標異地流轉，積累發展資本。城鄉建設用地增減掛鉤指標跨區域流轉政策，遠距離、大范圍的置換將產生更高的級差收益，可以提升農村特別是偏遠地區土地價值，讓貧困地區農民獲得資產性收益。
——搭載產業平臺，推進發展轉型。土地資源型、資產型和資本型扶貧政策的結合，能夠在貧困地區扶持和發展適銷對路的合適產業，有助于發掘貧困地區內生動能，作為持續性地撬動提升區域與個人要素稟賦與能力的重要杠桿，可以促進貧困地區經濟增長和貧困群眾持續增收。
——整合要素資源，拓展創新空間。土地扶貧政策可以成為區域資源要素整合、價值理念孕育、政策體系協調的有力杠桿與抓手，不僅增加區域稟賦資源，促進區域產業發展，還能提升貧困區域面對市場與社會的博弈能力，增加個人的資源、能力、權利、福利。
——孕育造血組織，保障權益福利。發揮土地的資源、資產和資本價值有賴于具備良好的資源配置模式、資產確立方式與資本運營機制。當前，諸多地區探索了政府—企業—農村、政府—村委（合作社）—農民等多種的合作組織模式，在保障農民土地權益的同時，可提升農民應對市場的能力、激發農民創新前行的意識，而組織化的農民可以發出自己的聲音，提升與其他主體博弈的能力。
“土地扶貧政策將產生漣漪效應。”嚴金明用一個形象的比喻來說明——土地資源型政策所形成的項目用工與就業，將形成第一波漣漪，助力提升區域民眾的非農就業能力；增加農田數量與提升農田質量、增加建設用地面積和提升村落環境、生態資源與空間將形成第二波漣漪，通過優化區域的要素稟賦，為區域民眾脫貧提供持續的資源基礎；在此基礎上發展的高價值產業以及結余建設指標異地流轉獲得的資本收益，將形成第三波漣漪，提升貧困區域的福利水平；當土地扶貧政策成為區域資源政策整合的抓手、區域自我組織的平臺時，由此形成的第四波漣漪，不僅將助力能力、資源、福利的完善，也可以提升貧困區域以及個人在面對政府、市場、社會時的博弈能力，豐富他們的可用權利。
如何用好土地——
處理好農民和土地的關系，該穩的要穩、該給的要給、該活的要活、該破的要破
事實上，嚴金明所描述的“漣漪效應”已經在實踐中得到驗證。
從1987年原地質礦產部在江西贛南開展定點扶貧工作開始，國土資源部開展扶貧工作已有30年的歷程。30年來，國土資源扶貧政策不斷升級：從最初的地質礦產勘查開發扶貧、貧困村農業綜合開發扶貧、新農村建設整村推進扶貧到制定超常規“訂單式”政策扶貧，從資金、項目扶持到國土資源全方位政策支持，再到落實黨中央、國務院精準施策精準脫貧的精準方略，出臺支持烏蒙山片區國土資源“訂單式”支持政策，并將支持深度貧困地區的特殊政策覆蓋到烏蒙山片區。
“實踐證明，用好扶貧用地政策，土地就能變成金，土地政策助推脫貧攻堅大有可為。”國務院扶貧辦規劃財務司副司長郭建軍表示，當前全國合力攻堅的態勢已經形成，脫貧攻堅四梁八柱的頂層設計基本完成。在這套頂層設計中，扶貧開發用地政策已成為重要支撐內容。
專家一致認為，當前，脫貧攻堅進入決戰決勝的關鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應也必然繼續扮演重要角色。
“新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。”習近平總書記曾指出。中央農村工作領導小組辦公室辦二局副局長羅丹同樣認為，用好土地政策是打贏脫貧攻堅戰的重要突破口。
衡量是否用好扶貧土地開發政策的標準是什么？羅丹認為，同樣是處理好農民和土地的關系。
——該穩的要穩。農村土地集體所有制、黨在農村的基本經營制度、家庭經營的基礎性地位、土地承包關系等幾大制度，事關黨在農村的執政根基、事關農民的切身利益、事關農業的穩定發展，需要完善的地方要繼續完善，但基本政策必須穩定。
“農村土地不僅是經濟要素，也事關整個經濟發展全局，不能搞泛資本化。決不能為了追求效率，為了引進資本，為了短期經濟利益，破壞農村集體經濟組織的基本構架、侵害農民的集體成員權、損害農業的長期穩定發展。”羅丹強調。
——該給的要給。貧困地區長期建設和發展不足，與國家長期投入不足有關，與賦予的發展條件不足有關。“現在貧困地區需要加快建設和發展，發達地區、大中城市的建設用地指標也沒有前些年那么緊張，對扶貧工作重點縣，尤其是深度貧困縣，要落實關于專項安排年度新增建設用地計劃指標的規定，確實需要增加的要考慮增加。”羅丹建議。
他還建議，易地扶貧搬遷安置用地確需盡快開工建設的，可考慮比照災后重建政策允許先行用地。在安排土地整治工程和項目、分配下達高標準基本農田建設計劃和補助資金時，要實實在在向貧困地區傾斜。對貧困地區開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發和低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，應該加大支持力度。
——該活的要活。回顧改革開放以來的歷程，我國最為有效的扶貧政策，就是1980年在貧困地區打開缺口、后來廣泛推行的家庭承包經營制度。這一制度的實行，使數億貧困農村人口迅速擺脫了貧困，也為農村經濟的繁榮和農村的社會穩定奠定了制度基礎。
“有序放活土地政策，仍然是促進貧困地區發展的重要條件。”羅丹認為，針對目前有的土地用途管制制約了貧困地區開展城鎮建設的實際，在確有必要的地方，需要對土地利用總體規劃進行相應調整。要落實關于加強耕地保護和占補平衡的意見，規范省域內補充耕地指標調劑管理，探索實行耕地占補指標跨省平衡。對貧困地區的農業設施用地，在符合條件的情況下，可視為農業用地。
——該破的要破。羅丹坦言，城市土地能搞經營性建設、農村土地除例外情況不能搞經營性建設的土地管制制度有其歷史成因，但農民的利益確實受到明顯損害。因此，在具備條件的地方，要加大力度推進土地征收制度、集體經營性建設用地入市改革的試點，探索破除“同地不同權”的體制。
——該管的要管。“規劃管控、用途管制是現代治理體系的重要組成部分，加強科學管控是建立現代土地制度的前提和基礎，貧困地區也不能例外。”羅丹從四方面予以提醒。
一是任何用地都要根據規劃進行，需要調整用途和用地強度的，必須嚴格按程序調整規劃。二是要不折不扣落實關于農業用地尤其是基本農田保護的政策規定。三是經營性建設用地、公共設施和公益事業建設用地、宅基地的界限要清楚，不能隨意打通，城鎮和農村都不例外。四是要嚴格按照法律法規規定落實農村宅基地管理制度，充分利用鄉村內源治理機制，穩步有序解決“一戶多宅”、超標準占用宅基地等問題。
如何使“政策支票”變現——
調整優化易地扶貧搬遷土地政策，準確把握政策內涵，加強制度建設
扶貧作為平臺，既釋放了政策紅利，同時又推動了國土資源管理自身制度的改革，達到了雙向促進的目的。
在精準扶貧方略中，易地扶貧搬遷是結合新型城鎮化，針對“一方水土養不起一方人”貧困地區的一項特殊政策。這項政策最核心的問題是地從哪里出、錢從哪里來、人往哪里去。
近年來，土地扶貧政策圍繞解決這三方面問題，釋放了巨大的紅利，為易地扶貧搬遷建設用地和資金籌措兜住底線，打通了土地領域工業反哺農業、城市支持鄉村從理論到實踐的實現途徑。
據國家發展改革委地區司副巡視員楊槧透露，總體看目前全國易地扶貧搬遷工作已進入規范化軌道。但是，他仍提醒：“易地扶貧搬遷是一項在復雜環境、復雜條件下實施的社會搬遷，而絕非是人口在空間兩點坐標上的線性位移；是觸及成千上萬人生產生活方式變革的系統更新，而絕非是陳舊觀念和落后體系的簡單置換；是與新型城鎮化和新農村建設深度融合的社會改造，而絕非是傳統農耕文明的原版復制。”
楊槧坦陳，易地扶貧搬遷政策在農村地區引起的變革和沖擊，遠遠超出一個工程項目的建設范圍。同時又由于各地資源稟賦、地理條件、民族宗教、生活習俗、群眾認知等方面存在的巨大差異，面對的現實挑戰遠遠超出一個工程項目的執行壓力。
基于此，楊槧認為，下一階段的重點應是確保政策落地不走樣、執行不走偏，下大力氣做好后續脫貧發展工作，全力推進深度貧困地區搬遷工作，進一步啟發調動搬遷群眾內生動力。
事實上，如期順利實現全國易地扶貧搬遷任務，必須深入認識、優化調整土地政策。
據調查，目前易地扶貧搬遷對土地政策的需求主要體現在三個方面，一是安置區及住房建設用地政策；二是拆舊復墾后增減掛鉤節余指標流轉交易政策；三是遷出區搬遷群眾個人承包地處置和遷入區農業安置人口耕地調整政策。
從全國范圍情況看，安置區及住房建設用地政策落實情況總體較好，執行層面一般不存在障礙。特別是為保障貧困地區扶貧工程建設用地需求，國土資源部明確提出了對貧困縣新增建設用地足額保障、年度計劃優先安排、農地轉用邊用邊批、占用耕地邊占邊補等一系列創新性政策安排。
作為支持易地扶貧搬遷貸款償還主渠道的增減掛鉤政策，各地執行情況則有較大差異。有的推進落實情況較好，有的則不盡理想，甚至在執行中出現了一定異化現象。比如，將交易收益直接用于搬遷群眾的建房補助等。
楊槧分析，導致政策執行不平衡的原因是多方面的。既有對政策理解不到位、認識不一致的問題，也有土地流轉交易平臺不健全或缺乏實操經驗的問題；既有搬遷群眾不愿拆舊復墾的問題，也有受自然地理條件所限，拆舊復墾實施難度大的問題等。此外，土地增減掛鉤流轉交易的工作流程、收益分配使用等方面缺乏上位規則或管理辦法，一定程度影響了政策效果。
遷出區搬遷群眾個人承包地處置和遷入區農業安置人口耕地調整政策，涉及農業安置人口后續產業發展工作。從全國范圍看，農業安置仍然是易地扶貧搬遷的重要安置方式。
“對于土地后備資源相對豐富的西北地區而言，這個問題可能并不突出，但對于中部地區特別是土地資源嚴重匱乏的西南地區農村而言，這往往是一項硬約束。”楊槧告訴記者，在土地資源相對匱乏地區（如四川、云南、貴州等省）的安置區經常可以發現，一邊是部分農民無地可耕，另一邊是不少搬遷群眾依然要返回原遷出區承包地耕作，生產條件并未因搬遷而得到實質性改變。
“這兩種情況其實是一個問題的兩方面，如果得不到解決，搬遷群眾穩定脫貧的目標將難以實現。”他建議，國土部門應從搬遷安置方式選擇和土地政策優化調整兩方面梳理和審視。
一是指導地方正確認識和合理運用已出臺的各項土地政策，準確把握增減掛鉤的政策內涵、政策目的和工作流程，加強安置區資源環境承載力評價和災害隱患風險評價，科學選擇搬遷安置方式，按照后續產業前置化的思路，提前謀劃搬遷群眾的脫貧發展路徑，確保通過“搬窮窩、換窮業、斷窮根”實現穩定脫貧。
二是國土資源部應進一步加大工作指導和支持。省級國土部門在編制下達年度土地利用計劃時，盡可能要求經營性建設用地優先使用易地扶貧搬遷增減掛鉤節余指標，使政策支票能夠真正變現為“真金白銀”的政策紅利。
三是加強制度建設。指導地方重點圍繞專賬管理、預決算制度、收益用途管制和監管責任等方面，加快研究制定管理辦法，解決好增減掛鉤指標流轉收益使用無依據、管理不規范、制度不健全等問題，以不斷提升土地政策對易地扶貧搬遷工作的保障能力，實現增減掛鉤政策效益最大化。（記者 李倩）
轉自：中國國土資源報
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