扶貧開發70年：堅決打贏脫貧攻堅戰

　　今年是新中國成立70周年，也是打贏脫貧攻堅戰攻堅克難的關鍵一年。國務院常務會議明確，2019年的減貧目標是要完成1000萬以上的減貧任務，實現300個左右貧困縣的摘帽。

　　來自國務院扶貧辦的信息顯示，6年來，我國農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，累計減少貧困人口8239萬人，貧困發生率從10.2%下降到1.7%，減少了將近9個百分點。建檔立卡貧困村從12.8萬個減少到2.6萬個，有10萬個貧困村已經脫貧退出。

　　有關專家指出，在脫貧攻堅戰的推動下，到2020年末，我國現有標準下的農村絕對貧困人口將會從統計上消失。然而，這并不意味著貧困的消失，農村貧困特征的變化勢必需要考慮農村減貧政策需要由“扶貧”向“防止貧困發生”轉化。

　　“扶貧模式”的艱難探索

　　回顧共和國70年來的“扶貧開發”進程，大體經歷了以下幾個階段——

　　第一個階段，采取多種形式的生產自救階段。新中國建立后，針對城市大量流落街頭的難民、災民、無業人員等貧困人口，政務院于1949年12月發布了《關于生產救災的指示》，1950年6月發布了《關于救濟失業工人的指示》、7月勞動部發布了《救濟失業工人暫行辦法》；針對農村災民、失業人口和老弱殘疾人員，國家發放大量救濟款和救濟物資資助生產和“以工代賑”等措施，取得了顯著成效。尤其是1959年至1961年，由于大躍進和人民公社化運動以及犧牲農業發展工業所導致的“三年大饑荒”時期，國家通過調撥發放救濟糧食、救濟物資等方式，支援各地戰勝困難、渡過災荒，這為減緩災情、推動生產自救發揮了極其重要的作用。

　　第二個階段，樹立個案型的扶貧階段。1978年以后，我國迎來了改革開放。對城市救濟對象的救濟標準，由1979年的平均每人75元增加到1989年的273元；對實行了聯產承包責任制后的農村，除了少數“五保戶”繼續獲得國家救濟金外，國家主要依靠有組織、有計劃地扶持貧困戶從發展生產和商品經濟入手，依靠國家、集體力量和群眾互助，采取干部分工負責、富裕戶扶助貧困戶、逐戶落實等辦法，幫助貧困戶發揮自身潛能，達到擺脫貧困的目的。

　　第三個階段，以經濟開發為主的扶貧階段。從1983年起，國家在繼續扶持貧困戶發展生產的同時，投入更大力量對貧困地區實行經濟開發。尤其自1994年國務院部署實施《國家八七扶貧攻堅計劃》開始，在政府的領導和幫助下，各有關部門、機關、團體積極配合支持，幫助貧困地區發揮當地優勢，挖掘資源潛力，開辟生產門路，實行多種經營，增強自我發展能力，從根本上擺脫貧困，逐步走上致富道路。與此同時，國家也加大了對貧困地區的扶持資金。

　　在這三個階段過程中，我國對扶貧開發政策也作過三次大規模的調整。第一次調整始于1986年，從上到下正式成立了專門扶貧機構，確定了開發式扶貧方針，確定了劃分貧困縣的標準，并劃定了273個國家級貧困縣。此后將牧區縣、“三西”項目縣加進來，到1988年增加到328個國家級貧困縣；第二次調整是在1994年，國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃，經過重新調整，國家級貧困縣增至592個；第三次調整是在2001年，隨著《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》的出臺，取消了沿海發達地區的所有國家級貧困縣，增加了中西部地區的貧困縣，但總數不變。同時，將國家級貧困縣改為扶貧開發重點縣。以此為標志，扶貧開發工作進入新階段。

　　《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》的基本內容與特點包括：一是有近期、遠期的規劃和明確的目標，并有為實現規劃要求而制訂的具體計劃、步驟和措施。把“治標和治本”有機結合起來，以治本為主；二是不僅幫助貧困戶通過發展生產解決生活困難，更重要的是幫助貧困地區開發經濟，從根本上擺脫貧困，走勤勞致富的道路；三是把政府各有關部門和社會各方面的力量，全面調動起來，互相配合，共同為貧困戶和貧困地區開發提供有效幫助。

　　“三西建設”探路“扶貧開發”

　　1982年12月，中央財經領導小組召開會議專題研究“三西”地區農業建設發展問題，決定把“三西”地區作為全國第一個區域性扶貧開發實驗地（即“三西開發建設”），計劃用10年至20年的時間，每年撥款專項資金2億元（即“三西農業專項建設資金”，簡稱“三西資金”），對“三西”地區進行扶貧攻堅。會議提出了“有水走水路，無水走旱路，水旱路都不通另找出路”的建設方針和“興河西、河套之利，濟中部、西海固之貧”的扶貧開發路子。

　　“三西”地區是指甘肅省的河西、定西和寧夏回族自治區的西海固三個地區。因受自然條件及多種因素的限制，是歷史上著名的干旱、缺水、貧窮、落后、“苦瘠甲天下”的地區，被聯合國糧食開發署確定為“最不適宜人類生存的地區之一”，長期依靠國家救濟維持生活。但是，甘肅河西的百萬畝宜農荒地未開發利用，糧食生產潛力很大。

　　根據“三西”地區的實際情況，為加快甘肅河西地區和寧夏引黃灌區商品糧基地建設，從根本上改變甘肅中部和寧夏西海固地區貧困落后面貌，國家先后制定了一系列綜合措施：針對生態破壞加劇的情況，從保護和恢復該地區的生態條件入手，著手退耕還林、種草種樹、推廣節能灶，妥善解決燃料和飼料等問題；發展畜牧業生產，加強農業基礎建設，進行基本農田、水利、人畜飲水工程、林草、農電建設等，增強抗御自然災害的能力。

　　1992年，考慮到“三西”地區部分群眾還沒有解決溫飽問題，農業生產基本條件還沒有得到根本改善，部分地區人畜飲水仍很困難，一些工程項目尚未完工等實際情況，國務院決定：三西農業專項建設資金再延長投放10年，每年繼續安排專項資金2億元。

　　自“三西”地區實施扶貧開發以來，到1996年底，“三西”地區建設完成水利工程168項，新增水澆地325萬畝，新增“三田”（水平梯田、溝壩地、壓砂地）824萬畝，移民63萬人，打水窖133萬眼，培訓560萬人次，解決了350萬人、350萬頭牲畜的飲水問題，架設農電線路1萬公里。初步改變了“三西”地區的生產條件和生態環境，農民生活得到顯著改善。

　　對于貧困線的確定，世界多數國家是以人們的收入狀況來確定，我國主要是以達到溫飽為標準來確定。國家統計局的數據顯示，我國農民的貧困線標準，1985年是以年人均收入在150元人民幣以下者為貧困型；以后有些地區的標準上升為200元，有些發達地區多至1000元。

　　我國先后兩次出臺扶貧標準：第一次是1986年制定的206元的絕對貧困標準，該標準以每人每2100大卡熱量的最低營養需求為基準，再根據最低收入人群的消費結構來進行測定；第二次是2000年制定的865元的低收入標準。2008年絕對貧困標準和低收入標準合一，統一使用1067元作為扶貧標準。此后，隨著消費價格指數等因素的變化，標準上調至1196元。

　　據統計，“三西”地區未解決溫飽問題的貧困人口，由1982年的522萬人減少到1992年的302萬人和1996年的1608萬人（數字增大是因為貧困線標準逐步得到提高）。其中，甘肅定西的農民人均收入從1982年的66元提高到2006年的1700多元；寧夏西海固地區的農民人均年收入也達到了1800多元。“三西”扶貧開發建設，改變了“三西”地區以往單純依靠救濟式的扶貧方式，開創了我國區域性扶貧開發的先河，具有重大的經濟意義和深遠的政治影響。

　　“西部大開發”拓寬扶貧范圍

　　1999年11月，中央經濟工作會議敲定對西部進行大開發的戰略決策。會議提出，要不失時機地實施西部大開發戰略，這直接關系到擴大內需，促進經濟增長，關系到民族團結，要從大局、從戰略的高度充分認識實施西部大開發的重大意義，要作為黨和國家一項重要的戰略任務，擺在更加突出的位置。隨后，在同年12月份舉行的全國計劃工作會議上，國家發展計劃委員會主任指出：“要像當年搞特區那樣，加快西部地區大開發。”

　　2000年1月，國務院召開西部地區開發領導小組會議，研究加快西部地區發展的基本思路和戰略任務；同年3月，根據黨中央和國務院的部署，國務院西部地區開發領導小組辦公室正式成立并開始工作；同年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，把實施西部大開發、促進地區協調發展作為一項戰略任務。《建議》強調，實施西部大開發戰略、加快中西部地區發展，關系經濟發展、民族團結、社會穩定，關系地區協調發展和最終實現共同富裕，是實現第三步戰略目標的重大舉措。

　　通俗地講，“西部大開發戰略”就是要“開荒”，依托亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等交通干線，發揮中心城市作用，以線串點，以點帶面，逐步形成我國西部有特色的西隴海蘭新線、長江上游、南(寧)貴(陽)昆(明)等跨行政區域的經濟帶，帶動其他地區發展。

　　實施西部大開發的區域范圍，包括重慶、四川、貴州、云南、西藏自治區、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區、廣西壯族自治區等12個省、自治區、直轄市，面積為685萬平方公里，占全國國土面積的71.4%。

　　2001年3月，九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發戰略再次進行了具體部署。西部大開發是一項長期艱巨的歷史任務，也是一項規模宏大的系統工程。西部大開發總的戰略目標是：經過幾代人的艱苦奮斗，建成一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美、人民富裕的新西部。

　　2006年12月8日，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發“十一五”規劃》，目標是努力實現西部地區經濟又好又快發展，人民生活水平持續穩定提高，基礎設施和生態環境建設取得新突破，重點區域和重點產業的發展達到新水平，教育、衛生等基本公共服務均等化取得新成效，構建社會主義和諧社會邁出扎實步伐。

　　在黨和人民的共同努力下，西部大開發取得了重大成就。首先是以加快發展為第一要務，國家不斷加大對西部地區的支持力度，西部地區經濟社會發展不斷加快；其次是以基礎設施、生態環境建設為突破口，西部地區發展的基礎性問題開始得到解決；第三是堅持以人為本的指導思想，西部地區人民生活水平不斷提高；第四是以改革開放為動力，西部經濟社會發展活力不斷提高。西部地區的經濟效益和自我發展能力不斷增強，城鄉居民收入和生活水平不斷提高，市場體系和投資環境不斷完善和改善，進一步拓寬東西合作和對外開放領域。

　　與此同時，在西部大開發期間，多個重點工程開始運作或是已經竣工，比如：西藏鐵路、南水北調、西氣東輸、北煤南運、西油南輸、西電東送、西棉東調、南菜北運等等。許多項目已經開始發揮經濟效益、社會效益和生態效益。

　　確立“脫貧攻堅”國家戰略

　　2011年12月1日，新華社轉發中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》和通知提出，為進一步加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到2020年全面建成小康社會奮斗目標，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

　　通知指出，《扶貧開發綱要》是今后一個時期我國扶貧開發工作的綱領性文件。根據《扶貧開發綱要》精神，按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則，以與貧困程度高度相關的指標為基本依據，考慮對革命老區、民族地區、邊疆地區加大扶持力度的要求，2014年在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州共14個片區的680個縣，作為新階段扶貧攻堅的主戰場。

　　而在此前召開的中央扶貧開發工作會議宣布，根據到2020年全面建設小康社會目標的要求，適應我國扶貧開發轉入新階段的形勢，中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。這個標準比2009年1196元的標準提高了92%，對應的扶貧對象規模到當年年底約為1.28億人，占農村戶籍人口的比例約為13.4%。

　　2015年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強總理表示，當年再解決6000萬農村人口飲水安全問題，新建改建農村公路20萬公里，力爭讓最后20多萬無電人口都能用上電。“難度再大，今年也要再減少農村貧困人口1000萬人以上。”

　　2015年6月18日，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，要求各級黨委和政府把握時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全國全世界立下了扶貧攻堅決戰決勝的軍令狀。

　　2015年11月27日至28日，中央扶貧開發工作會議在北京召開。習近平總書記出席會議并發表重要講話強調，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾。

　　2016年11月23日，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》，按照精準扶貧精準脫貧基本方略要求，因地制宜，分類施策，從8個方面實化細化了相關路徑和措施：一是產業發展脫貧、二是轉移就業脫貧、三是易地搬遷脫貧、四是教育扶貧、五是健康扶貧、六是生態保護扶貧、七是兜底保障、八是社會扶貧。這為“十三五”脫貧攻堅理順了思路和指明了方向。

　　“十三五”期間脫貧攻堅的目標是，到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

　　“堅決打贏脫貧攻堅戰”

　　2018年8月19日，新華社授權發布了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》。《意見》提出，到2020年，鞏固脫貧成果，通過發展生產脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底一批，因地制宜綜合施策，確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧，消除絕對貧困；確保貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平。

　　2019年3月5日，國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上作政府工作報告時指出：2018年，三大攻堅戰開局良好。精準脫貧有力推進，農村貧困人口減少1386萬，易地扶貧搬遷280萬人；人民生活持續改善。農村危房改造190萬戶；在充分肯定成績的同時，要清醒看到我國發展面臨的問題和挑戰。深度貧困地區脫貧攻堅困難較多。2019年，經濟社會發展的主要預期目標是：農村貧困人口減少1000萬以上，居民收入增長與經濟增長基本同步。要繼續打好三大攻堅戰，精準發力、務求實效。精準脫貧要堅持現行標準，聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，加大攻堅力度，提高脫貧質量。

　　2019年3月7日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團的審議時指出，現在距離2020年完成脫貧攻堅目標任務只有2年時間，正是最吃緊的時候，必須堅持不懈做好工作，不獲全勝、決不收兵。要堅定信心不動搖。黨的十八大以來，黨中央從全面建成小康社會全局出發，把扶貧開發工作擺在治國理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅戰。

　　來自國務院扶貧辦的信息顯示，黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，舉全黨全社會之力，深入推進脫貧攻堅，取得了重大決定性成就。6年來，我國農村貧困人口從2012年底的9899萬減少到2018年底的1660萬人，累計減少貧困人口8239萬人，貧困發生率從10.2%下降到1.7%，減少了將近9個百分點。建檔立卡貧困村從12.8萬個減少到2.6萬個，有10萬個貧困村已經脫貧退出。全國832個貧困縣已經有153個宣布摘帽，2018年280多個貧困縣脫貧退出。國務院常務會已經明確，2019年的減貧目標是要完成1000萬人以上的減貧任務，實現300個左右貧困縣的摘帽。

　　中國農業大學教授、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員李小云撰文稱：在脫貧攻堅戰的推動下，到2020年末，我國現有標準下的農村絕對貧困人口將會從統計上消失。然而，這并不意味著貧困的消失，農村貧困特征的變化勢必需要考慮農村減貧政策需要由“扶貧”向“防止貧困發生”轉化。

　　李小云認為，首先，人類存在著一個基本生存的物質底線，所以貧困具有一定的客觀性和絕對性。解決基本生存性的貧困固然是巨大的成就，但是在很多情況下貧困主要還是一個相對的概念。隨著經濟社會的發展，貧困標準會不斷上移，農村絕對貧困的消失并不意味農村貧困的消失，減貧工作不可能終止。其次，隨著生存性的絕對貧困的終結，未來農村貧困將會更多地以相對貧困的形式存在，將主要體現地區、城鄉和不同群體之間在收入、社會公共服務、教育及醫療服務等方面的差距。貧困特征的變化勢必需要考慮農村減貧政策的相應調整。

　　為此，李小云建言，需要在戰略和政策層面調整我國長期以來的農村減貧戰略，克服一邊生產窮人、一邊扶持窮人的局面。（記者 杜文科）

　　轉自：中國產經新聞報

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