中國首個純農業新農村建設試驗區調查

　　時間已經進入12月，但廣東清遠一帶仍如秋季，溫暖宜人。

　　這個季節，位于清遠佛岡縣龍南片區內的公路兩旁，仍然是茂林修竹，搖曳生姿，沿著高低起伏的公路蜿蜒進入龍南片區深處，在一塊相對空曠的土地上，兩處建筑工地正在如火如荼地施工中，以當地特色的傳統建筑風格“鍋耳樓”為元素的涼亭和小廣場已隱約可見雛形。

　　其中一處在建的是廣東省社會主義新農村建設佛岡試驗區以下簡稱佛岡新農村建設試驗區的服務中心，這個服務中心只是試驗區 “鄉村風情長廊”的13個節點之一。工地旁是兩塊巨大的規劃效果圖，展示著佛岡新農村建設試驗區的美好藍圖。

　　1. 汪洋的八字批示

　　廣東省社會主義新農村建設試驗區的設立與吳德禮密切相關。

　　2008年，吳德禮從山城重慶調任到羊城廣州，出任國家開發銀行廣東省分行行長一職，結束了其在重慶四年的工作。也許是因為出身農村的關系，吳有著濃重的“三農情結”。在重慶的四年中，吳曾在農村和新農村建設方面做過一些嘗試和探索，2006年在重慶開展了農業經營組織形式改革，并形成了一定的影響力。

　　2009年，吳德禮將自己關于新農村建設方面的認識和構想寫成了一份報告呈報給時任廣東省委書記的汪洋。

　　我們沒有能夠看到這份報告，但知情人士透露，吳德禮的這份報告“非常有分量”。按照知情人的轉述，吳在報告中提出在廣東某地構建一塊區域進行小范圍試驗，其中重要內容是對農村土地制度、財稅體系、行政管理制度、金融體系進行“深刻變革”。為此，要形成政府、企業、金融、農民四位一體的有效模式和機制，進行包括基礎設施、小城鎮、產業和社會體系在內的四大建設。

　　汪洋在這份報告上給了八個字的批語，“完善方案，可以試驗”。 得到汪洋書記的批示之后，國家開發銀行廣東省分行聯合廣東省農業廳和清遠市政府著手找一個地方就吳德禮行長的初步設想做一些試驗。

　　作為最初的倡議者，吳德禮被圈內人稱為廣東省首個新農村建設試驗區的發起者。

　　最終，試驗區被劃定到了清遠市佛岡縣石角鎮龍南片區，這里總面積118平方公里、擁有1.86萬人口。

　　之所以圈定在龍南片區，試驗區的籌備者們有多重考慮。

　　2004年并入石角鎮之前，龍南片區是一個獨立的建制鎮，由6個行政村組成，相對完整和獨立。這一點對于一個“新農村建設試驗區”備選地來說顯得尤為重要。因為作為一個試驗區，如果只是一個自然村或者行政村，面積太小，創造出來的經驗不具有足夠的代表性。且龍南片區雖然在粵北山區，但距離廣州市區僅70公里，處在廣州1小時交通圈內，還有京港澳高速擦肩而過、省道252線橫貫全境，區位優勢明顯。

　　過去20多年來，珠三角與粵北之間經濟、文化發展之懸殊已經是一個不爭的事實。

　　時任廣東省委書記汪洋曾說：“最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東”。

　　清遠地處粵北山區，社會、經濟發展水平在廣東省內已屬末流，佛岡縣的社會、經濟發展在清遠市內處于中間水平。試驗區的目標之一是讓這個區域的農村地區的經濟收入迅速提升，趕上珠三角的水平。選擇佛岡這個比較有代表性的地方進行試驗，便于積累經驗。

　　此外，龍南片區又恰是佛岡境內一塊純農業區，基本上沒有工業，經濟發展水平不高，是廣東乃至中國廣大農村現狀的一個縮影。因此，將龍南片區作為“新農村建設試驗區”更具有代表性和典型性。

　　2011年8月9日，時任廣東省副省長、主管農業的劉昆主持召開了省政府的專題會議，研究決定在龍南設立廣東省社會主義新農村建設試驗區。佛岡龍南的新農村建設試驗區得以上升到省的層面。

　　有了地點，還需要更具體的實施方案。

　　在吳德禮行長最初的構想基礎上，廣東省農業廳、國開行廣東分行、清遠市政府和佛岡縣政府四方共同參與，并引進了華中師范大學中國農村研究院等多個科研院校、研究所，分別從農村產業發展、社會管理、基礎設施建設等方面形成了7個課題進行深入研究、論證。最終形成了一個初步實施方案，上報廣東省政府。

　　2011年11月24日，廣東省政府正式批復了《關于同意廣東省社會主義新農村建設試驗區佛岡基本框架方案》以下簡稱基本框架方案.

　　這天，時任廣東省委書記汪洋、省長朱小丹、副省長徐少華等廣東黨政高官到試驗區所在地龍南指導工作。此刻試驗區還只是一個藍圖。

　　吳德禮行長和佛岡縣縣委書記華旭初向汪洋等黨政高層匯報了試驗區的思路。

　　顯然，汪洋對這個試驗充滿了期待。

　　“汪洋書記對試驗區整體的思路很肯定，并鼓勵試驗區大膽實踐，走出一條社會主義新農村建設的新路子”。佛岡縣委常委、副縣長劉恩舉回憶。

　　半個月后的12月9日，試驗區啟動儀式在佛岡縣人民中心廣場舉行。

　　廣東省第一個社會主義新農村建設試驗區正式啟動。

　　2. 農村產權改革嘗試

　　經濟體制改革的核心是產權制度改革。

　　佛岡新農村建設試驗區的重中之重和改革的起點也是產權問題。

　　產權制度改革作為佛岡新農村建設的三大板塊之一，其任務就是利用農村現有資源創建一條農民致富的新路子。

　　農村最大的資源就是土地，而佛岡所在地區為典型的丘陵山地，七分山二分田一分水，人均耕地僅為0.5畝。如何在現有的土地格局下盤活土地資源，改變傳統農業里一家一戶的生產模式，提高組織化程度，成為試驗區產權制度改革的關鍵點。

　　大田村位于整個試驗區的中部偏西，全村現有耕地230畝，其中水田180畝，旱地50畝，此外還有550畝山地及3畝魚塘。從這一數據顯示，當地經濟發展受土地資源限制頗大。

　　與粵北很多農村地區類似，大田村從上世紀90年代起大部分勞動力外出打工，沙糖橘經濟效益被發現后，大批人口回遷種植沙糖橘。由于沙糖橘勞動強度低，見效快、效益高，很快成為了大田村的主要收入來源。人均收入從1990年代初不足3000元，提升到了2012年底的8705元。

　　然而近兩年來，柑橘災害使得沙糖橘產業蕭條，種植面積銳減到了300畝，村民經濟收入明顯下降。

　　這個產業災害倒是為土地制度改革提供了難得的機遇。如果土地收益還非常好，對土地有深厚感情的村民們，就很難接受土地被從自己手里流轉出去的改革措施。

　　盡管如此，村里還是有幾戶人家對土地流轉心存顧慮。

　　2013年，在被確定為新農村建設試點村后，大田村的土地必須進行流轉、集中開發。如果那幾戶村民的土地不能流轉出去，成片開發就無法實現。

　　大田村村民理事會理事長戈國星回憶，對于這幾戶思想認識比較滯后、保守的村民，大家輪番上門做工作。“佛岡縣委常委、副縣長劉恩舉與管委會干部幾乎每日都會到大田村來”。

　　今年10月，大田村終于順利完成了土地的確權、登記及頒證等工作，之后將土地流轉入大田村經濟合作社，集約村莊土地200余畝，村民們以土地入股，以大田村經濟合作社的名義，與有著技術和市場優勢的廣州華琪生物科技有限公司合作，進行油菜花、水稻輪種，另加蝦、青蛙等品種的立體種養試驗。這種新型種養的收益遠遠高于沙糖橘的種植收益。

　　由此，村民們從原來的農戶，轉變成了“股東”，農戶以“基本地租+分紅”的方式獲利，根據“入股”的土地面積，村民們在基本地租水田八百斤稻谷的固定收益基礎上，還可以按照“股份”比例進行年度分紅。這樣，基本地租既不能讓農民完全承擔風險，企業分紅又能讓農民分享企業發展效益，增進農民與農企之間的關系。

　　屆時，村民們一部分將被聘請到廣州華琪生物科技有限公司繼續從事農業勞動，一部分則從土地中徹底解放出來，可以從事第三產業，增加收入。

　　“村民們對這種方式充滿了期待，相信我們的收入會更高”，大田村理事長戈國星說。

　　常駐大田村的華中師范大學中國農村研究院博士生吳記峰認為，通過產權制度改革，大田村實現了由以種植沙糖橘為主的傳統農業向高科技新型農業的轉變。“美麗大田”也成為了佛岡新農村建設試驗區土地集約的典型代表。

　　距離大田村不遠的生水塘項目，作為佛岡新農村建設試驗區的重要節點，其探索的則是土地流轉、農村集體居住等問題。

　　從新農村建設試驗區服務中心一路再往前，就到達了“鄉村風情長廊”的下一站——碧桂園·生水塘新村。車道兩旁是儼然不同的兩種景觀，右側是典型的農田壟溝，幾處兩

　　層小樓點綴在成片的綠海里，這是一幅典型的傳統農業情景。而緊鄰車道左邊的則是由碧桂園集團投資的生水塘扶貧搬遷項目，正在建設中的是農民集中居住點，52戶由政府劃定的貧困戶將在項目竣工后整體遷入這些二層別墅小樓。

　　按照前期制定標準，農戶只需繳納幾萬塊錢就可以入住。而農戶原有的住宅用地將通過土地流轉，以土地入股的形式，與碧桂園集團組建園藝公司，統一開發；村民們還自己建造了一些農家樂，發展經濟的同時可吸納農村剩余勞動力。屆時，生水塘貧困村將完成從傳統農業向新型農業的轉型。

　　佛岡縣新農村建設試驗區還計劃在全區土地確權完成之后，設立農村資產交易平臺，農民可自愿將閑置的土地掛牌交易，為土地自由流轉創造了更高效、更公平的條件。

　　土地流轉到村民經濟合作社之后，由村理事會與優質企業合作，共同進行產業經營，由此形成共同效益。

　　此外，試驗區對于落實“一戶一宅”制度、界定集體經濟組織成員資格和試行農村股份合作制改革也進行了一系列的改革嘗試。

　　3. “三個重心下移”

　　與產權制度改革相對應的是社會管理模式創新。佛岡新農村建設試驗區推行“三個重心下移”為重點的村級基層組織改革。“三個重心下移”是指村級黨組織重心下移、村民自治重心下移、農村公共服務重心下移。

　　從目前我國的村級自治單位運作情況來看，作為自治組織的行政村行政色彩日益嚴重，村民自治日益有名無實，這從村委書記等經常被村民稱為“干部”就可窺見一斑。

　　佛岡縣委書記、縣人大常委會主任華旭初透露，鑒于這樣的情況，佛岡縣探索將自治單元從行政村下移到自然村，在自然村內成立黨支部和理事會，而原本的行政村則改為作為政府派出機構的公共服務站。

　　現階段“三個重心下移”工作已在佛岡新農村建設試驗區全面推開，原本的6個村成立了59個黨支部，154個理事會。在今年的5.15-5.16特大洪災中，新一級的自治組織自然村理事會發揮了很大作用，政府將發放物資等事務均交由自然村理事會來處理，相較于以往政府出面的形式帶來的不便，理事會能夠以更大的威信來管理村級事務。

　　以大田村為例，在經濟合作社的大框架下該村設立了黨支部、村民理事會，通過召開理事會成員會議和村民會議，商議、處理村級事務。

　　與此同時包括“六民六先鋒”主題實踐活動、“農村一站式公共服務”工程、社會三級服務平臺等創新社會管理體制活動也成為試驗改革的重要推進項目。

　　為了保證村與縣里信息的溝通、辦事效率的提升，佛岡還實施了縣直單位一把手掛任村社區“第一書記”制度，比如佛岡縣財政局局長馮慶洲掛任上岳古村第一書記，每月都有固定幾天在該村現場辦公，隨時解決村里的問題。這種明顯與現有的組織管理體系不符的管理模式，卻大大提升了工作效率。

　　4. 農村金融創新

　　長期以來，農村經濟不發達的重要原因之一就在于農村資金嚴重不足，盡管每年的中央一號文也在強調對農村資金的投入問題，但真正留存到農村，服務“三農”的資金少之又少。

　　佛岡縣人均存款2萬元，人口30余萬，總存款額達到60多億。然而據縣委書記華旭初介紹，大部分的貸款都流向了企業和縣級單位個人組織，真正投入到農村的資金非常少。從現在的銀行貸款業務來看，由于農業潛在的風險大、回收期長、保障低，使得銀行也不愿為農民提供貸款。

　　從農村資金緊張及貸款難這一現狀出發，佛岡縣新農村建設試驗區重點推進農村信用合作部項目。

　　試驗區擬通過新農村管委會引導村的經濟聯合社，組織吸引一些村民入股，提供閑余資金，為有需要的農戶提供有息貸款。這種信用合作形式利用了農村里的熟人社會優勢，為信用評估提供了優勢。而農戶在指定區域入股、指定區域放貸并在指定區域享受利益，最終的利息也將一分為三，一部分作為股民分紅，一部分將轉入村集體組織，最后一部分則成為發展集體經濟的資金來源。

　　龍塘村村委主任林榮錫透露，全國第一家農村信用合作部即將落戶龍塘村，信用合作部吸引的股東每人入股金為最低10萬元，初步定于12月20日正式開業。

　　廣東省首個新農村建設試驗區的發起者，國家開發銀行廣東省分行行長吳德禮指出農村財稅體制要改。將來財政的各項轉移支付，財權和事權的關系，要在自治的基礎上理順。該補的要補，同時在佛岡新農村建設試驗區范圍，將來已有的經濟收入要形成具體的資產。

　　其次，吳德禮認為，現在農村的金融體系跟不上經濟的發展。試驗區建設者們有很多設想，包括建立村鎮銀行，建立新農村建設基金等。同時，他還設想建立一套新的體系，給每家每戶農民一定的限額貸款，同時允許農民拿信用貸款投入到農村整個產業體系的建設中去。

　　5. 純農業地區的出路

　　產融結合，最核心還是產業帶動。現在農村基本上還是靠外來的收入“輸血”，農村內部的“造血”功能還沒形成。因此，試驗區形成產業支撐體系勢在必行。

　　試驗區所在區域是典型的純農業地區，幾乎沒有任何工業。在未來的發展規劃中，試驗區也會繼續以農業為重點，但不同的是，試驗區內的農業產業鏈會被拉長，而農業產業的形式會更加多樣，其科技含量、附加值會更高。但是，由于農業產業投入周期長，很難如工業企業那樣可以迅速產生巨大的經濟效益。這加大了試驗區說服農民們深度參與的難度，并一定程度上導致外界對試驗區產生“進展緩慢”的誤解。

　　試驗區內有一家叫做“田野綠世界”的臺資企業，他們在6000畝山地上，種植了數萬棵櫻花樹、楊桃樹等果樹和景觀樹，還打造了親水平臺等游樂設施。這是廣東唯一一家以臺灣水果種植為主題的大型農業企業。

　　這家公司的董事長楊文章先生之前在東莞開辦工廠，有次來佛岡辦事，偶然發現了這片美麗的山地，但當時，這里只是幾座荒山。酷愛園藝的楊文章在這里租了6000畝山地，開始逐步規劃自己的臺灣水果莊園。

　　“臺灣也經歷了從粗放型農業到精細化農業的階段，臺灣的休閑農業很發達，我相信，廣東休閑農業的時代也即將到來了”，楊文章表示。

　　在他的構想里，比鄰珠三角及周邊省市3000多萬居民的田野休閑農莊，將成為佛岡乃至廣東重要的休閑旅游度假勝地。

　　盡管在田野休閑農莊投資了數億資金，還沒有什么收益，但楊文章相信“未來一定會有很好的收益”。

　　為了吸引更多類似田野綠世界這樣的優質投資者，試驗區去年開始“走出去”主動接洽企業，但今年有更多的企業“上門”來尋求合作。

　　“這些企業看中了試驗區未來的發展方向和定位，以及試驗區由四方合作、共建的優勢”，試驗區管委會主任朱建星透露。

　　很多企業已經認識到了農業在未來發展中的重要性，特別是隨著公眾對食品的安全問題越來越關注，農業產業的巨大潛力日益彰顯。而且農業做好了確實能夠盈利，現在很多農業企業與科研院校相結合，發展技術含量很好的現代農業。

　　近一年多來，與試驗區進行洽談的農企很多。試驗區管委會主任朱建星表示，試驗區在產業規劃和企業的選擇上一直堅守著自己的原則和方針。

　　試驗區要求引進的農業企業與之整體的發展定位相掛鉤，并且圍繞兩個主要的著力點。

　　首先是現代農業，要有科技含量。對龍南來說，既要對整個佛岡縣的經濟有所帶動，還要符合產業發展規劃，并且環保標準也要達標；同時，作為企業一定要有社會責任感，愿意與村民形成利益鏈接。在農企和農民之間建立一種合理的利益鏈接，不能讓農民覺得農企的發展跟自己沒關系。

　　第二個產業著力點是與農業農村相關的觀光旅游業。

　　珠三角地區雖然有個別村莊在從事鄉村旅游的項目，但是目前還缺少鄉村旅游的大片區。試驗區在龍南的整個基礎設施建設和產業布局上都能做到將其與鄉村旅游相結合。不論是何種生產方式的企業進駐，都應該留有觀光通道，跟旅游業做整體結合。

　　在試驗區管委會主任朱建星的構想里，將來的旅游者可以通過這些通道清楚地了解到農業產品的生產流程，這是一種可參觀可體驗式的農業。后期，試驗區還要進行農產品深加工，如果農民只停留在種養環節，流通環節、銷售環節跟農民的利益沒有關系，無法獲取更大的收益。

　　試驗區管理者還有更遠大的設想——當地龍頭產品形成之后，將逐步建立“原產地認證”模式，讓龍南所生產、加工的農產品都貼上龍南的標志，讓“龍南生產”成為安全、綠色的代名詞。

　　此外，佛岡新農村建設試驗區在完善基礎設施建設和打造宜居生態環境方面也進行了一系列的探索嘗試。252線龍南段改造及主干道綠化工程已順利完成，同時“城鄉清潔”工程也開始實施，該項目將建立戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理的農村垃圾處理系統；“村村有公園”工程，則將以獎代補建設鄉村公園；綠道網絡系統及龍南河小流域治理工程也都在穩步推進之中。

　　6. 差點難產的管委會

　　盡管佛岡新農村建設試驗區已初見成效，各項改革正在有序推行，但其遇到的困難也非常巨大。

　　2011年12月，劉恩舉從國家開發銀行廣東省分行調任到佛岡縣，擔任縣委常務、副縣長一職，分管新農村建設試驗的工作。

　　他坦承，“試驗區的實際進度遠遠滯后于原來規劃的進度，推進的難度大大超出了想象”。

　　2012年8月，新農村建設試驗區佛岡管理委員會簡稱新農村管委會設立，主要負責試驗區的規劃建設，既要執行國家和省、市、縣有關社會主義新農村建設的方針、政策，編制試驗區經濟社會發展的總體規劃、目標，同時還要負責組織實施，協調試驗區的開發、基礎設施建設與管理，協調試驗區公共事業和社會事務管理等。

　　根據省政府批復的基本框架方案和對試驗區的整體定位，新農村管委會又制定了試驗區總體發展規劃、產業發展規劃和多個專項發展規劃。這些規劃將對試驗區的發展起到舉足輕重的作用。

　　盡管試驗區管理委員會承擔了重大歷史使命，其成立也非常高調，但實際上，試驗區管委會的成立的本身就充滿了爭議。

　　2012年3月30日的試驗區籌備會議上，有些領導一開始不贊成成立管委會，認為試驗區的工作直接交給所在鎮來做即可，沒必要成立一個專門的機構。但實際上，一個鎮政府已經被許多日常工作纏身，如再進行一些創新性的工作則恐怕會受自身精力和思路掣肘。

　　最終，在反復溝通，多方協調之下，終于達成統一意見，將原來的“佛岡工業園區管委會”更名，并轉變其職能，著力于新農村建設試驗區的探索和實踐。

　　試驗區管委會最終得以成立。同時，由于佛岡新農村建設試驗區隸屬廣東省，所以在廣東省政府中還有一個聯系會議制度，試驗區的一些問題可以直接向上反映。但不論管委會屬于何種層級的機構，佛岡縣仍是試驗區的實施主體，試驗區工作的具體實施還是在佛岡縣內，任何事情都無法繞開。

　　廣東省政府對試驗區基本框架方案的批復中，有這樣一句話，“涉農政策除了給農民的以外由管委會統籌使用”。這句話的言外之意無非是八個字，整合資源，形成合力。但這句話落實起來卻異常艱難。

　　當前的行政體系下，單單佛岡縣涉農的部門就多達十幾個，各個涉農部門的涉農政策也有很多。因為涉及到一些部門的利益以及對國家法律規定認識的偏差，在一些問題上難以很快達成一致，這導致管委會的協調工作非常繁重。

　　7. 基層改革創新氛圍還有待加強

　　佛岡新農村建設試驗區的建設者們希望能夠在很多領域大膽開拓、先行先試，但現實卻讓他們難以充分施展拳腳。

　　比如，國家有基本農田保護費，設計這個費用的目的，原是為了保護、維持甚至是改良現有的基本農田。可是有些不可能產糧食的農田即使給再多投入意義也不明顯，然而如果將這些資金集中投入到基礎更好的真正的基本農田上，則可以產生更大的效果。盡管這顯然與現行的有關政策相違悖，有關部門也愿意冒這種風險，鼓勵試驗區就此先行先試。

　　既然是試驗區，改革創新就需要突破目前的一些桎梏，有可能要觸碰到制度的紅線，相應地也需要承擔一定的風險。但哪怕不觸碰到紅線也會有風險，這就直接導致基層職能部門的創新動力不足。

　　試驗區管委會對于試驗區內機制體制的創新有一些想法，需要各個部門的配合，但是許多部門只能從現行的法律法規、規章制度的框架下考慮問題，如此一來，管委會對于試驗區的這些想法落實起來就比較困難。

　　有關政府部門從現行框架下考慮固然有其保守傳統的一面，但歸根結底不是錯的。這其中主要的原因還是基層的改革創新的氛圍和人員盡職免責的機制尚未形成。

　　今年十一月，有媒體報道，《上海市人民代表大會常務委員會關于促進改革創新的決定草案》原稿中“寬容失敗，對按決定規定程序決策、實施改革創新，而未能實現預期目標，且未牟私利的，在政府績效考核中對有關部門和個人不作負面評價，不予追究行政責任及其他法律責任”一句，在后續的修改稿中被修改為“依法免除有關人員的責任”。

　　廣東改革開放三十多年來一直走在全國的前面，但就基層改革創新的盡職免責機制來看還需要向上海看齊。

　　“對于基層創新，盡職免責的機制要盡快落實”。試驗區一名決策人員呼吁。

　　作為佛岡黨政主要領導，華旭初對試驗區充滿了信心，也敢于各種大膽嘗試，敢冒各種風險，但作為經濟發展相對滯后地區，佛岡一些職能部門的干部或許沒有如此決絕，思想偏于保守。在經濟欠發達地區，存在一些這樣的干部是可以理解的。但是，這意味著，華旭初及其團隊們還必須在內部進行更徹底的“思想解放運動”，這或許會給試驗區的建設帶來一些困擾，讓華旭初等佛岡主要黨政領導在試驗區的改革創新上多幾分曲折。（程 旭）

來源：21世紀經濟報道

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