發展優先還是生態優先？這是困擾資源型城市的一大難題。
國務院近日出臺的《全國資源型城市可持續發展規劃2013-2020年》下稱《規劃》針對這一問題給出指導性意見。
《規劃》明確提出建設和完善開發秩序約束機制、產品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制、接續替代產業扶持機制，促進資源型城市可持續發展。這將對長期以來資源型城市過度開發資源、致使生態壓力不斷增大的發展模式，以及開發方獲利最大的商業模式提出挑戰。
參與《規劃》編制的專家在接受《中國經營報》記者采訪時表示，《規劃》的核心問題在于理順中央和地方政府、資源開發企業與地方民眾的利益分配關系。當前這種關系被指為“政府拿大頭、企業拿中頭、地方民眾連小頭也拿不到”，并引發各種矛盾。《規劃》落實后，這種利益分配格局有望得到改變。
首次界定資源型城市
這是我國首次在全國界定262個資源型城市，并將這些城市分為成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，進行分類指導。
國家發改委一位專家告訴記者，過去我國重點關注針對資源枯竭型城市的指導和扶持，遼寧阜新市在2001年被確定為全國首個資源枯竭型城市經濟轉型試點市，6年之后我國專門出臺了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，并于2008年確定了首批12個資源枯竭型城市，此后又分別在2009年和2012年確定了第二批32個、第三批25個資源枯竭型城市。
國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究室主任劉勇告訴記者，被列入資源枯竭型城市名單的好處就是，每年中央財政都會給予這些城市財力性轉移支付的資金支持，但“這些支持基本停留在‘一事一議’‘一事一補’的水平上，不具備穩定性、連續性和可預見性，沒有形成規范化、制度化的運行機制，不能從根本上解決問題，也不能有效促使資源型城市的經濟轉型和可持續性發展。”
劉勇認為，《規劃》界定262個資源型城市，并對其分類指導，明確了“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，監督資源開發主體承擔資源補償、生態建設、環境整治等方面的責任和義務，探索建立資源產地儲備補償制度以及森林生態效益補償制度等，有利于長效機制的形成。
2007年出臺的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》“沒有把資源型城市的各個發展階段作為一個整體和鏈條進行考慮，”劉勇表示，此次《規劃》“觸角非常廣闊，不僅涵蓋了資源型城市從發生、形成、成熟、再生的整個過程，而且涵蓋了勘探、采掘、加工、資源轉化等一系列問題，十分全面和長遠。”
首個資源枯竭型城市經濟轉型試點市阜新市所在的遼寧省發改委振興處處長寧國光也表示，《規劃》考慮到了如何轉變資源型城市的經濟發展方式，如何調動國家和地方兩個方面的積極性，如何推進資源型城市的生態建設和可持續發展，很多主題都得到了體現。
國家發改委專家告訴記者，國家將在接續替代產業扶持機制上對資源型城市給予扶持，今后國家重大產業項目布局將適當向資源型城市傾斜，對于符合條件的接續替代產業龍頭企業、集群等，在項目審核、土地利用、貸款融資、技術開發等方面給予支持。
重塑利益格局
《規劃》通過以后，幾十年來資源型城市已經固化的利益分配機制有望得到重新構建。
陜西社科院一位專家表示，《規劃》提出的利益分配共享機制將對資源型城市產生深遠影響，譬如長期在陜西、甘肅等地發展的長慶油田，由于已經對當地生態帶來破壞，并且由于央企對地方財政貢獻小，地方政府和群眾對其頗有微詞，因此提出收取“天然氣水土流失補償費”，并由此引發企業與當地政府的官司就是一個典型案例，如果能理順其中的利益關系，將成為《規劃》對資源型城市的一大貢獻。
該專家還指出，對于衰退型資源城市，挑戰主要來自針對歷史舊賬的補償難題，比如曾經的“陜西煤都”銅川市，曾經為保障國家能源安全做出重大貢獻，但目前面臨資源枯竭且礦區生態惡化等諸多挑戰，陷入到產業支撐和經濟轉型的斷層期，雖然該市提出建設生態農業、旅游、養生、建材等新的支柱產業，但支撐力不足，難以形成集聚效應，諸如銅川市這樣的衰退型資源城市，償還歷史舊賬理應得到中央和省級資金的支持。
對于利益分配共享機制，《規劃》的表述為，合理調整礦產資源有償使用收入在中央和地方的分配比例關系，推進資源稅改革，完善計征方式，促進資源開發的收益向資源型城市傾斜；同時將繼續加大中央財政轉移支付資金和中央預算內資金對資源枯竭城市的支持力度，開展資源富集地區可持續發展試點，加快推進資源型城市可持續發展立法，建立多層次的可持續發展政策保障體系。
特別是《規劃》提出建立資源開發補償和繼續替代產業扶持“兩個基金”，并強調生態環境補償和產業后續發展“兩個基金”的作用，“把基金留給地方，以備未來發展”。
劉勇認為，解決資金問題也不能僅僅靠“兩個基金”，核心問題在于解決政府包括中央和地方、資源開發企業、地方民眾的利益分配關系，“首先需要保障當地民眾的利益，包括礦產所有者的利益，其次是企業的利益，企業開采資源需要付出代價和成本，最后才是政府利益。”
來源：上海證券報
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