史上最大政府債務審計啟動

　　新一輪全國政府性債務審計啟動。

　　與國家審計署上一輪2010-2011年地方政府性債務摸底相比，此次審計范圍進一步拓展至中央、省、市、縣和鄉的中國現有五級政府主體；審計對象甚至涵蓋中國鐵路總公司，中國進出口銀行、中國農業發展銀行等政策性銀行，以及國家開發銀行等單位。其規模空前，力度之大，足見新一屆政府摸清家底之決心。

　　知情人士透露，此輪為期不到三個月的全國政府性債務大摸底，直接導火索是幾大部委提交的相關口徑相差較大，有關方面認為有必要進行一次全面大摸底。

　　2011年以來所有相關舉借過程、管理和資金使用情況，將成為此輪摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，國家審計署針對36個地方政府本級2011年以來政府性債務的抽查，顯然是本輪全國性大摸底的預演。

　　全國政府性債務審計工作方案下稱“方案”顯示，2011年以來政府性債務涌現的新問題成為審計重拳出擊的對象，諸如土地財政風險；地方政府通過融資租賃、售后回租、BT、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資方式等。

　　“表外舉債”之兇猛，從此前審計署抽查審計結果便可得到印證：2011年至2012年部分省本級和省會城市本級財政變相舉債規模，約占兩年新增舉借債務總額的16%。

　　“這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風險隱患。”審計署公告說。

　　金融改革資產損失列入審計

　　無論是中央政府性債務、省市縣政府性債務還是鄉鎮債務，此輪審計延續上一輪政府負有償還責任、擔保責任、救助責任三類債務口徑。

　　從中央政府性債務看，值得關注的是，在中央負有償還責任的債務項下，人民銀行參與金融改革所承擔的資產損失，以及此前應付未付商業銀行、資產管理公司共管基金也被列入其中。

　　歷史數據顯示，2003年啟動的四大國有銀行改革，若按賬面現金量統計，國家為四大行的改革所承擔的成本達36330億元。其中，最后一家股改上市的農行的財務重組成本，占國家為四大行承擔財務重組成本的約40%。

　　工行和農行改革中，財政部采取了“共管基金”模式。兩家銀行股改發起人為財政部和中央匯金公司，以農行為例，雙方各出資1300億元，其中，匯金公司以等值美元現金出資，而財政部的1300億元資本金則來自和農行共設的“共管基金”，并非現金出資。此前中央匯金公司分期發行的1875億元匯金債，由中央財政擔保的債券則被視為“中央政府負有擔保責任的債務”。

　　上述方案還專門強調，此次審計還要了解中國鐵路總公司的相關債務和進出口行、農發行等政策性金融機構及國開行發行的金融債情況。

　　而在省、市、縣政府性債務中，此次審計將在2011年的基礎上，重點審查上述三類債務2011年以來同口徑增長變化情況。

　　此番審計也關注到上述三類債務范圍之外，近兩年來通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。其中，包括政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購BT、墊資施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

　　“從審計范圍全口徑和力度上，將大于上一輪地方政府性債務審計。”一位國有銀行地方分行人士以平臺公司債務“連帶保證”為例，她認為未來界定將實質大于形式。

　　此前審計署對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務審計結果顯示，部分融資平臺公司退出管理不到位，存在脫離債務監管現象。“其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉為‘退出類平臺’為由，少統計政府性債務2479.29億元，脫離了債務監管。”

　　土地財政風險重點審計

　　摸清底數后，此輪審計關鍵之處在于要“反映問題，揭示風險和提出建議”，即在全面回答中國政府性債務到底有多大，風險有多高的同時，要拿出解決方案。

　　如何分析政府性債務總體風險變化情況，審計署此番將延續之前做法，運用兩大指標體系。

　　一方面，通過負債率、債務率債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規模大小的指標和償債率當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標等指標分析全國政府性債務的風險情況；另一方面，運用債務率、償債率、逾期債務率逾期債務額占債務余額的比重和借新還舊率等指標，對比分析債務風險變化情況。

　　此前，銀監會平臺貸款核查中，各商業銀行已將各地區的地方政府債務率納入授信審核標準，比如農發行就采取了“兩率一額度”的三個標準落實，即債務率、償債率、區域融資最高額度。

　　按商業銀行普遍做法，償債率不得超過15%，本級債務率不得超過100%，新增項目融資不得超過區域融資最高額度。

　　此前審計署抽樣審計結果顯示，從債務率看，36個地方政府本級中，有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%；如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區債務率超過100%。

　　從償債率看，36個地方政府本級中仍有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%；如加上政府負有擔保責任的債務，有20個地區償債率超過20%。

　　從逾期債務率看，36個地方政府本級2012年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點。

　　情況或許沒有想象的樂觀。

　　此番審計署將分析重點行業和單位政府性債務風險變化情況，排在首位的，便是以土地出讓收入為償債資金來源的債務規模及償債風險變化情況。

　　當地方政府債務與土地財政糾結在一起，問題就變得棘手。2010年審計結果顯示，承諾用土地出讓收入作為還款來源的政府債務約為25473億元，約占地方政府負有直接償還責任債務余額的38%。

　　中金公司認為，今年來部分三四線城市房地產市場風險加大，土地出讓收入有所下降，是地方政府債務最薄弱環節。

　　2012年底審計署所抽查的4個省本級、17個省會城市中2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%。而這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　中小金融機構風險敞口大

　　2011年以來，在監管機構嚴厲的平臺貸款監管之下，地方政府性債務擴張出現了表外化趨勢，也成為此輪審計重中之重。

　　此前36個地方性政府審計結果顯示，2011年至2012年部分省本級和省會城市本級財政變相舉債規模，約占兩年新增舉借債務總額的16%。

　　中金公司認為，此次審計既是對變相融資的清理，也為全面化解地方政府債務、推進財稅體制改革創造條件。

　　中金估測，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺貸款9.59萬億，債券融資約2.37萬億，基礎產業信托規模2.11萬億，財政部代發的地方政府債券約6500億，合計約14.7萬億。

　　但考慮到表外融資等變相舉債融資過去兩年的普遍興起，地方政府債務實際規模更大。

　　除了表外融資等變相舉債，上述工作方案還點出要關注虛假抵押和違規擔保等現實操作問題。

　　“2011年以來，有關單位在政府性債務舉借過程中，有無以虛假或不合法的抵質押物、高估抵押物價值違規貸款，弄虛作假發行企業債券和中期票據等債務問題；各級政府及其全額撥款事業單位有無違規提供直接或間接擔保等問題；鄉鎮政府2006年以后有無違規舉借債務的問題。”方案表示。

　　至于資金投向，方案強調，重點審查有無違反國家產業政策，將政府性債務資金違規投向“兩高一剩”高耗能、高污染、產能過剩行業，違規進入資本市場、房地產市場，投資建設“形象工程”、樓堂館所，未按合同規定用途使用債務資金等問題。

　　在中金公司看來，下級地方政府債務是最薄弱環節，而中小型金融機構風險敞口較大。中金估計2010年底約26.5%的貸款為縣級平臺貸款，主要由農信社、城商行等中小金融機構發放，同時這些金融機構大量買入了低等級的城投債，風險敞口較大。

　　盡管化解地方政府債務風險、全面推行財稅體制改革成為必然選擇，但風險釋放還需時日。

　　中金估計，2010年底現金流無覆蓋/半覆蓋融資平臺貸款分別為1萬億和7000億-8000億，這部分貸款風險相對較高，約占當時融資平臺貸款余額的19.4%。過去兩三年融資平臺貸款余額增長緩慢，但高成本變相融資的興起使得地方政府債務問題更加復雜和脆弱，因此化解地方政府債務風險的迫切性顯著增加。

來源：21世紀經濟報道

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