長江流域的橫向生態補償工作面監多重博弈

　　我國橫向生態補償保障機制一直以來頗受業界詬病。而今年以來，中央對長江經濟帶的發展方向發生重大轉變后，長江流域的橫向生態補償工作就成為業界關注的焦點。業界人士指出，要想有效推進長江流域的橫向生態保護補償工作，依然任重道遠。就現實情況來看，長江流域的橫向生態補償工作面監多重博弈。

　　多重博弈難以達成共識

　　今年4月28日，國務院辦公廳正式印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），標志著各方期待已久的橫向生態補償機制將獲得重大進展。《意見》要求，未來在生態補償方面將著力推進橫向生態保護補償機制創新。隨后國家發展改革委和環保部聯合發布的《關于加強長江黃金水道環境污染防控治理的指導意見的通知》明確提出要建立長江經濟帶生態補償機制。

　　而在國家行政學院生態文明研究中心主任張孝德看來，目前國家對長江經濟帶生態補償還只停留在政策層面，尚未有一個總體的規劃；地方層面，則存在一些零星的嘗試，跨省的生態補償，除新安江試點外，目前只有粵閩桂的汀江至韓江流域、九洲江流域進行試點。

　　而作為全國首個跨省流域生態補償機制試點，新安江流域第一輪試點已經結束，也取得了相應成效，日前已正式啟動第二輪試點。在目前國家層面對長江經濟帶生態補償尚未有一個總體規劃的情況下，新安江的試點能否提供可借鑒的經驗？

　　此前浙江省環保廳相關人士則指出，長江流域覆蓋極廣，建立一個整體的補償機制牽涉到多個省市的利益，需要各省市之間的密切協作，具體如何實施、如何協調、補償多少資金都是不小的難題。

　　“因為造成污染的情況是很復雜的，上游就算把所有點源污染都掐掉，農業化肥的大量使用也會導致水體污染。”華東師范大學教授陳振樓指出，上游不敢保證，下游出錢也不踏實。

　　國家環境規劃院副院長、總工程師王金南在接受《中國企業報》記者采訪時表示，不同地區在環保意識、監測能力和經濟水平上差異較大。各地區在進行橫向生態保護補償協商時往往難以在補償標準、補償方式、資金管理、效果評估等方面達成共識。

　　多元化補償機制難以形成

　　在流域之間與省域之間難以達成共識的情況下，如何才能更有效地推進長江流域的橫向補償工作？環保部一位副司級官員在接受記者采訪時介紹，目前財政部和環保部正在共同推動長江流域上下游橫向生態補償機制建設工作，通過上下游建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的機制，更好地運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護，形成流域保護和治理的長效機制。

　　不過，在北京大學法學院教授汪勁看來，從試點流域的現狀來看，我國橫向生態補償機制單純靠上下游之間合作共治，難以奏效。“在探索和實踐過程中，存在生態受益者與保護者間的利益關系脫節、補償范圍偏窄、區域間生態補償政策和方式不明確等問題。因此，建立多元化補償保障機制已成為火燒眉毛的事。”汪勁說。

　　王金南也指出，上下游在確定相關補償標準時會存在很多顧慮，這是建立跨省市生態補償機制的難點之一。對于上級財政，在生態補償機制的建立和上下游利益協調過程中，理應承擔更多的責任。鑒于當前的財政體制，對于源頭地區的生態補償，宜由上級財政承擔，既可以減少利益協調的工作量，也更適合于補償機制的全面推廣。

　　陳振樓則認為，長江流域的生態保護不足，關鍵在于體制機制的不順，缺少一個針對長江流域的專門的流域法，以及缺乏一個綜合性的管理機構，“雖然現在我們有長江水利委員會，但這個委員會主要是管水利的，而流域管理涉及包括產業在內的多個方面。”

　　據記者了解，建立這樣一個綜合性的管理機制，需打破原有行政管理框架，從現行的行政體制來看，要想實施的確是困難重重。據業內人士向記者透露，長江水利委員會正在籌備相關流域法的文本，而各個省市之間意見尚無法統一。

　　市場與政府應雙輪驅動

　　“橫向生態保護補償是生態環境保護全覆蓋制度體系的重要方面。”張孝德在接受《中國企業報》記者采訪時認為，建立橫向生態補償機制，只靠政府的力量是不夠的，還要依靠市場的機制，建立起誰污染誰補償、誰使用誰付費的制度。

　　浙江天韻控股集團董事長任紅星在接受《中國企業報》記者采訪時說，企業還是樂于看到生態補償機制從國家層面推動。對企業來說，可以把治理服務提供商的角色進行升級，把生態環境保護者的角色加以強化，結合國家提倡的PPP模式，與政府合作從投資、規劃、設計、施工、運行、配套產品、監測等全產業鏈上支持水生態環境的綜合整治。

　　在王金南看來，要從根源上解決跨區流域生態補償問題，需要加強橫向政府間問責，構建縱向的有差異的政府責任，改革我國流域管理體制和實現多元化的補償模式。“這個機制怎么建立，還是要靠中央從中平衡，光靠地方很難達成一致目標。”王金南說。

　　王金南認為，只有創新橫向生態補償保障機制，建立起市場與政府“雙輪驅動”，與第三方機構聯合運作的機制才是治本之策。（本報記者洪鴻）

　　轉自：中國企業報

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