WTO改革將“三管齊下”

　　二戰之后形成的全球經貿治理體系中，世貿組織(WTO)所代表的多邊貿易體制是核心機構之一，在管轄全球貿易和投資等方面的作用不可替代。

　　改革背景：WTO遭遇五大挑戰

　　多邊貿易體制的增強及全球貿易和投資的開放，成為經濟增長最為強勁的發動機，并帶來了生產率提高、競爭加強、價格降低和生活水平提高。在此過程中，發展中國家也受益匪淺，在全球貿易中的份額從上世紀七十年代的區區四分之一增加到目前的近半壁江山，通過參與經濟全球化和貿易自由化取得了長足的發展。

　　但是，近年來，尤其是2008年金融危機以來，多邊貿易體制陷入了巨大的困境，遇到了空前的挑戰，主要表現在以下幾方面。

　　其一，多邊貿易談判停滯。除了《貿易便利化協定》、信息技術產品擴圍談判等有限成果外，WTO在談判上乏善可陳。2002年啟動的多哈回合徹底失敗，多邊貿易規則基本上停留在1995年WTO成立時的水平，與國際貿易和投資受信息革命的推動在模式不斷推陳出新，在規模上日益擴大的局面形成鮮明對比。這其中既有國際金融危機、大國政局變化等外部因素的影響，也是WTO本身決策機制繁瑣、談判模式落后等內在因素使然。

　　其二，西方經濟體國家的治理模式部分失靈。西方在經濟上受惠于經濟全球化和市場自由化的同時，社會政策則缺位，忽視對受到國際競爭沖擊的弱勢群體的扶持，導致其社會分裂、民意內傾，反經濟全球化和反貿易自由化的浪潮高漲，并引發美歐的政治圖譜右傾。

　　其三，爭端解決機制運轉不暢。美國政府以WTO爭端解決機制上訴機構部分成員在案件裁決中越權為由，長期杯葛上訴機構成員的遴選，導致上訴機構目前只有3名成員，勉強維持，2019年底將面臨只有1名成員并徹底癱瘓的危險，屆時將很有可能使WTO最為獨特的裁決機制失靈停擺。

　　其四，發達國家與發展中國家圍繞“特殊和差別待遇”爭議不斷。2008年金融危機全面沖擊西方發達國家，使其經濟長期低迷，新興經濟體尤其是中國則總體保持較快增長，使國際經濟格局呈現“東升西降”的局面，發達國家普遍存在“吃虧”的感覺，并據此在多邊談判中要求和主要發展中國家“互惠”，并攻訐后者繼續享受“特殊和差別待遇”，雙方權利和利益的再平衡成為阻礙多邊談判的核心癥結。

　　由于這些情況，國際社會關于WTO改革的呼聲日漸高漲，2017年底的WTO第11次部長級會議上，各成員部長在認可WTO重要作用的同時，也普遍認為“(多邊貿易)體制并非完美，必須增強承諾，努力對其加以改善”。2018年5月法國總統馬克龍也呼吁WTO主要成員正視現實、承認不足，為制定新規則制定路線圖。

　　此項工作最初主要是智庫在推動，例如，筆者參與的德國貝塔斯曼基金會在WTO支持下成立的“全球貿易治理高級專家委員會”，于2017年及2018年初率先提出了題為《重振WTO的多邊治理》的報告，全面梳理了多邊貿易體制存在的挑戰并就應對這些挑戰提出了一系列的初步建議，得到了WTO及其成員的關注并被廣泛討論。后來，一些協會、學者也紛紛提出各種建議，國際商會、達沃斯世界經濟論壇也將此作為其主要工作內容之一。

　　最后，WTO成員也逐漸發聲并闡述觀點。歐盟、加拿大率先分別首先提出了內容廣泛的立場文件。美國在多個政府文件中就發展中國家地位和“特殊和差別待遇”等提出了相關立場，中國隨后也提出立場文件。

　　隨著各方推動，2018年12月1日“二十國集團”(G20)通過其《G20領導人布宜諾斯艾利斯峰會宣言》，在認可多邊貿易體制重要貢獻的同時，指出“該體制目前未能實現其既定目標，且有改善的余地”，表示“支持對WTO進行必要改革，以改進其功能”。此宣言在一定程度上為WTO改革提供了政治動力，此后WTO相關討論明顯加速。

　　改革內容：涵蓋WTO三大基本職能

　　從目前各成員的提案來看，有關WTO改革的討論大致有以下三方面的內容，即“透明度和日常工作”、“上訴機構(Appellate Body)危機”以及“規則制定”，基本上是“三管齊下”，涵蓋了WTO的三大基本職能，即“透明度和監督機制”(通過定期通報等透明度機制和各相關機構的日常工作來監督相關協定的實施和成員義務的履行)、“爭端解決機制”(通過包括上訴機構在內的爭端解決機制來解決成員之間的糾紛)以及“規則制定”(通過談判來制定新的貿易和投資規則)。

　　首先，加強定期通報等透明度機制和日常機構監督機制。

　　WTO成員定期通報相關政策并維持透明，對于其他成員監督其履行WTO相關義務、確保WTO各項協議得到實施至關重要。但是，在此方面，各成員均存在一定問題，遲通報甚至不通報的現象突出，長期受到各方詬病。例如，在2018年10月23日舉行的WTO補貼和反補貼措施委員會上，主席表示，在164個WTO成員中，78個成員仍未按要求對其2017年之前的補貼情況、63個成員仍未對其2015年之前的補貼情況、56個成員仍未對其2013年之前的補貼情況進行通報，并指出此情況“對相關協定的正確實施構成了嚴重的問題”。歐盟、加拿大等成員在其有關WTO改革的文件中均提出了此問題，歐盟甚至提出了對不通報行為進行懲罰的建議，例如一旦不通報即可被視為存在補貼的“有罪推定”等。

　　日常機構的監督是指成員充分利用WTO現有的理事會和委員會等機構，通過在這些機構的日常會議上闡述自己對其他成員貿易政策和措施的關注，各成員展開討論，通過協商解決具體關注和糾紛。這是在爭端解決和規則制定之外，一條更為便捷和溫和的途徑。WTO所有機構均有此項職能，相關工作由來已久。但各機構之間的做法和成效大相徑庭。其中，技術性貿易壁壘(TBT)委員會的做法和成效顯著，僅2018年該委員會就討論了178件“特定貿易關注”，該機構成立以來提起的550件“特定貿易關注”中的絕大多數均得以協商解決，僅有16件被訴諸爭端解決機制。很多智庫和WTO成員援引TBT委員會的工作，認為其相關做法應在其他WTO機構進行推廣。

　　另外，各方關于日常機構監督工作的建議也包括加強各機構之間的協調，以及取消一些無效機構等等。

　　其次，解決上訴機構危機。

　　目前WTO上訴機構遭遇嚴重挑戰，根源是美國的反對可能使其很快徹底癱瘓，被各方稱作WTO成立以來“最為嚴重的危機”。

　　上訴機構是WTO爭端解決機制的“最高法院”，一般由7名成員組成，任期4年，可連任一次。在爭端解決機制中，上訴機構負責對專家組裁決進行審核并做出終審，每個案件由其中3名成員審理。由于其裁決的獨立性和強制性，一直受到各方贊賞。

　　但是，近年來，美國認為上訴機構存在裁決越權、裁決形成判例并部分替代成員談判等諸多問題，影響了成員的權利和義務，并以此為由阻撓WTO上訴機構成員的延任和遴選，導致目前該機構只剩3名成員(審議并裁決案件的最低成員數量)，而且其中2名的任期到2019年底將結束。如果美國繼續阻撓，將導致上訴機構徹底癱瘓。

　　為盡快消除此危機，歐盟、中國、加拿大等成員均將此作為其WTO改革建議方案的重點內容，并將其定義為必須優先解決的“危及WTO生存的關鍵問題”；歐盟、巴西等成員還提交了專門的提案。此外，中國和歐盟還通過雙邊WTO改革工作組提出共同提案，并爭取到其他諸多成員聯署或支持。

　　第三，推進規則制定。

　　規則制定較為復雜，既涉及談判方式(如由所有成員參與的多邊談判和部分成員參與的諸邊談判)和決策機制(如WTO的“協商一致”、“一攬子通過”等)，也涉及成員間利益的平衡(如針對發展中國家的“特殊和差別待遇”)，以及一些具體議題的談判(如漁業補貼等多哈回合議題以及電子商務、投資便利化等新議題的談判)。

　　在談判方式上，多哈回合談判的徹底失敗成為一個標志性事件，即多邊貿易體制由來已久的涉及眾多議題、由所有成員參與的“回合”型的大范圍談判，已經很難適應當前WTO成員眾多、利益多元以及貿易模式日新月異的現實。為此，歐盟、加拿大等成員提出，在維持所有成員參與的多邊談判的同時，應允許志同道合的部分成員先行先試，在一些議題上率先談判，談判成果對所有成員適用。

　　在決策機制上，WTO遵從“協商一致”(consensus)和“一攬子通過”(single undertaking)的原則，并在實踐中嚴格適用。“協商一致”往往需要所有成員同意才能啟動談判并通過談判成果，“一攬子通過”往往需要所有議題全部達成協議并一起通過。這種機制容易被一些成員濫用，要么是不同意啟動談判，要么是將不同的議題掛鉤并相互“綁架”，從而導致談判久拖不決。為此，一些成員和智庫提出，應防止濫用“協商一致”和“一攬子通過”原則，阻撓啟動一些新議題的談判，或者阻撓一些先行達成的協議的通過或實施。

　　在成員間利益平衡上，焦點主要是中國等發展中大國是否應繼續享受“特殊和差別待遇”(即可以比發達國家承諾更少的減讓)。一些發達國家認為，中國、印度等發展中大國已經取得長足發展，應在談判中做出更多減讓并承擔更多義務，不應再被視作發展中國家并享受“特殊和差別待遇”。中國、印度等部分發展中成員則針鋒相對，提出了觀點相反的報告予以駁斥，雙方交鋒激烈。

　　在具體議題的談判上，目前各方圍繞多哈回合中的漁業補貼、維護糧食安全的公共儲備等議題展開談判。按照聯合國“可持續發展目標”，漁業補貼應于2019年底結束。另外，部分成員已經就電子商務、投資便利化等議題展開了諸邊談判，貿易和性別、中小微企業(MSMEs)等諸邊談判議題亦被提出。(作者：盧先堃  是中國常駐WTO前參贊和綜合組長，現任日內瓦箂科中心執行主任、中國對外經貿大學和武漢大學兼職教授。)

　　轉自：21世紀經濟報道

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