政府綜合財務報告制度的改革正在穩步推進之中。
5月21日，據財政部消息，《關于開展2018年度政府財務報告編制試點工作的通知》(下稱“通知”)于近日發布，《通知》指出，試點地區財政部門要加強政府股權投資管理，建立相關管理臺賬，詳細記錄股權資產增減變動情況；要按照地方政府債務管理的有關規定，做好債務管理工作。
在此前基礎上，2018年政府財務報告編制試點范圍擴充為40個中央部門，試點地區增加至全國36個省、自治區、直轄市、計劃單列市。
其中，36個試點地區縣級以上財務部門應在組織編制政府部門財務報告的基礎上，編制本級政府2018年度政府綜合財務報告；山西、黑龍江、上海、浙江、重慶、廣東等12個省份及計劃單列市的縣級以上財政部門，還要合并本級政府及所轄下級政府的政府財務報告，編制形成地方政府綜合財務報告。
中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍在接受時代周報記者采訪時表示，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，是作為十八屆三中全會提出的深化體制改革目標中的組成部分，“改革的核心就是要在財權和事權等方面，處理好中央與地方、市場與政府的關系。在政府財權方面，首先是要摸清政府家底，明確地方的財力，綜合財務報告的編制試點就是為此做的前期準備工作”。
推進權責發生制改革
建立權責發生制的政府綜合財務報告制度的正式提出始于十八屆三中全會。
按照《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》(國發〔2014〕63號)的要求，2014—2015年將組建政府會計準則委員會、修訂發布財政總預算會計制度、開展政府資產負債清查核實工作等；2016—2017年將制定發布政府會計相關具體準則及應用指南、開展政府財務報告編制試點、研究建立政府綜合財務報告分析指標體系；2018—2020年將制定發布政府會計相關具體準則及應用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系、全面開展政府財務報告編制工作等。
從廣度上看，2017年的試點范圍包括了20個中央部門及20個地區，而2018年擴展至40個中央部門與全國36個省份及計劃單列市地方政府；從深度上看，此次《通知》特別要求12個省份及計劃單列市的縣級以上財政部門要合并本級政府及所轄下級政府的政府財務報告，編制形成地方政府綜合財務報告。
按照會計學的定義，收付實現制是按實際收付情況來確定成本，權責發生制則是按照事件發生的時間確定成本歸屬。簡而言之，前者更多反映出收支流量信息，而后者在前者基礎上還能更好地提供資產負債等存量信息。
“目前，我國企業的會計核算基本采用權責發生制，而政府現行的還是收付實現制為主。”中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江向時代周報記者解釋，“通過建立政府綜合財務報告制度，能方便摸清政府家底，評估債務風險，為財政決策提供更準確的信息。”
但在改革的推進過程亦存在困難。原財政部財政科學研究所所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康在接受時代周報記者采訪時指出，基于權責發生制的政府綜合財務報告可以更好地反映政府資產負債情況，這是總體的改革方向，“但也不是全盤否定收付實現制，關于兩者如何更好地結合，以及具體到政府資產和負債的界定等細節，目前仍在進一步的探索之中”。
摸清政府家底是關鍵
2018年3月，財政部修訂印發了《政府綜合財務報告編制操作指南(試行)》，其中的政府資產負債表編制則是多年改革中的焦點。
多位專家在接受時代周報記者采訪時表示，如何清晰地反映出國企的資產和負債、如何界定政府公共建設中支出責任，以及土地、林木、礦產等自然資源的估價等，都是編制過程中面臨的困難。
去年年底，中國社科院對外發布《中國國家資產負債表2018》，報告指出，2000—2016年間，政府負債從2萬億元上升至27萬億元，政府資產從11萬億元上升至146萬億元。但報告同時指出，未直接計入的各類隱性債務包括地方政府大量的隱性債務(按不同口徑估算，在30萬億—50萬億之間)；以及機關事業單位養老保險中政府所應承擔的隱性債務(估算約為25萬億元)。
上海財經大學教授鄭春榮曾在接受時代周報記者采訪時指出，目前市縣級政府隱性債務風險更為突出：“我國有地級市300個左右，縣級政府2000多個，僅僅依靠財政部及各地的專員辦，很難有效進行監管。”
今年兩會前后，財政部長劉昆曾強調：“個別地方政府存在在法定限額外，通過融資平臺公司違法違規或變相舉借債務，就是所謂的政府的隱性債務，我們采取嚴格措施，不允許發生新的‘隱性債務’，同時要求穩妥化解存量債務。”
今年4月份，財政部在《財政部關于做好地方政府債券發行工作的意見》中指出，各地方政府應當合理把握債券發行節奏，切實加快債券發行進度，2019年6月底前完成提前下達新增債券額度的發行，爭取在9月底前完成全年新增債券發行。
在積極的財政政策加力提效、地方債治理“開前門，堵后門”的思路下，通過編制政府綜合財務報告摸清政府家底，亦成為穩妥化解存量債務的關鍵。
“編制資產負債表，建立政府綜合財務報告制度是想把能摸清楚的家底先計算出來。”趙錫軍指出，“對于隱性債務部分，總體改革核心還是要求明確政府與市場各自發揮的作用、中央與地方之間的權責關系、政府的支出責任等，最終建立起財力與事權相匹配的財政體系。”
轉自：時代周報
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