“十二五”時期公共財政制度建設的目標原則框架

　我國“十二五 ”規劃的對應時期是從2011年到2015年，仍然處于重要戰略機遇期。公共財政建設和體制改革應與各方面的綜合配套改革相呼應而不失時機地向前推進，爭取進入新階段、新境界，從體制機制上和財力分配上促進社會和諧，保障民眾更多分享改革發展的成果。

　　1、公共財政制度建設的目標導向

　　“十二五”時期公共財政建設要以深化改革、強化管理服務于總體經濟社會轉型和經濟社會發展戰略目標的調整，進一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推動節能環保，提高國家發展質量和促進社會和諧。公共財政建設的目標應突出改革、管理與服務三大導向。

　　第一，改進、完善以“分稅制”為基礎的分級財政體制。作為與市場經濟發展相適應的公共財政的體制安排，1994年以來的分稅制財政體制改革適應了我國改革開放的需要，在規范政府間財政分配關系、營造企業公平競爭平臺、提高中央政府的宏觀調控能力和改進地方政府行為模式等方面發揮了重要作用。但現行分稅制在運行中的局限與弊端也日益明顯，必須加快深化改革，特別是省以下財政體制的改革。必須考慮堅持和維護1994年改革的基本制度成果，積極穩妥地以減少財政層級的扁平化改革為前提。在省以下實質性地推進和貫徹分稅制，打造與市場經濟所必然要求的統一市場相匹配、與各級政府事權能夠良好呼應的“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算”的制度安排，并加快健全完善中央、省兩級自上而下的規范的轉移支付制度體系。

　　第二，大力推行預算管理的科學化、法治化、民主化、精細化。必須依托于法治化框架來逐步建立現代意義的預算制度和相關管理制度。現代意義的公開、完整、透明的財政預算，從其編制、審議、批準到執行，需要有一整套體現合理有效的權力制衡、民意表達、規范嚴密的決策及監督機制的制度安排。通過公共財政建設實現公共資金使用的決策和管理運行的民主化和法治化，正是發展規范的公共選擇機制的一個基本路徑。

　　第三，積極推進基本公共服務的均等化。基本公共服務均等化的內容，涉及義務教育、公共衛生和基本醫療、基本養老、基本住房等社會保障、就業再就業服務、公共基礎設施和公用事業條件等，是建立市場經濟的社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權所必須提供的公共服務。

　　2、公共財政制度建設與深化改革的要點

　　在中國建設和發展公共財政，必然是一個由粗到細的動態過程，基于對其基本特征和目標導向的認識，“十二五”時期在繼續構建和發展公共財政框架的過程中，應該抓住如下基本要點：

　　第一，按照公共財政發展的要求，在政府和財政的基本職能中，繼續收縮生產建設職能。從長期目標看，地方政府和財政應該逐步退出一般競爭性的投資領域，而中央政府可有限介入競爭性領域，即一些長周期、跨地區、特大型的對于生產力布局優化、產業結構升級和長遠發展有戰略性意義的重大項目。如果中央政府有限參與，地方政府退出一般競爭性領域以后，財政事權在最重要、最棘手的“投資權”上的糾葛就可以基本理清。在此基礎上，可由粗到細逐步形成中央和地方各級較詳盡的事權明細單，分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔，進而可尋求使公共財政中的財權配置與事權配置較好地呼應、各級財力能夠與事權相匹配的制度安排。

　　第二，合理掌握財政分配的順序和輕重緩急。財政分配所面臨的需要與可能之間的矛盾是永恒的，任何情況下，包括財力充足時，仍需處理輕重緩急、排序、優先保證、“有保有壓”等具體問題。在公共財政的框架下合理掌握財政分配順序，首先應是保證國家機器在效能前提下的正常運轉在轉軌過程中要結合精簡機構等基本問題逐步解決效能問題，其后排在前面的應是滿足公共需要即公共產品和服務的提供，如生態環境保護、國土整治、反周期調控、社會保障體系等純粹公共產品的提供又應排在準公共產品之前，因為其需要完全依靠政府財力。公共產品和服務提供到位了，社會的投資條件、生存環境的水準就能提高，會反過來促使微觀市場主體的活力不斷增強，以及經濟發展的可持續與社會生活的和諧。然后，才是政策傾斜方面和重點建設方面的事項。

　　第三，逐步形成規范的公共選擇機制和體制。財力分配和政策安排如何把握輕重緩急，作出合理決策，不能只由少數政府官員決定，必須越來越多地依靠法治化的程序、規范的公共選擇機制來形成決策方案，提高決策水平，體現法治化、民主化、科學化。這些機制的具體化又必須依托于一個能夠與社會主義市場經濟通盤模式相契合的體制框架之上，而這個體制只能是以分稅制為基礎的分級財政體制。

　　第四，政府各個部門特別是財政部門、稅收部門，要形成理財系統為公眾服務的意識和制度規范。制度規范和為公眾服務的意識綜合在一起，會使公共權力所應追求的目標被扭曲的可能性越來越少。

　　第五，轉變和創新理財方式，在體現產業政策、加強國有資產管理等這些公共財政回避不了的事項處理上，要尋求一系列新方式。比如政策傾斜，要努力發展“四兩撥千斤”的政策工具如稅式支出、貼息、信用擔保等以及合理運用政府特許權拉動、引致民間資金的BOT、TOT和參股等方式。另外，要對實行政策傾斜的項目形成嚴格的專家可行性論證、集體決策制度和有效的多重審計監督體系，把政策傾斜中通過“設租尋租”以徇私的可能性壓到最低限度。

　　第六，要形成一個以公共收支預算、國有經營性資本預算、社會保障預算、政府基金預算等復式預算形式或稱為一個預算體系來協調、配套的公共財政管理體系。即必須以一個系統工程的形式使一般的公共收支經營性的國有資產資本、社會保障收支、政府基金收支等能夠相對獨立地各行其道，在預算上作出相對獨立的反映和管理，同時在公共財政框架下，通過預算體系內部的協調配套相互銜接，統籌協調，以制度形式來實現管理的科學化、精細化，追求和貫徹公共財政的社會公共目標。

來源：中國證券報

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