《土地管理法》修改，提高農民土地增值收益分配

“大幅提高農民在集體土地增值收益中的分配比例”，這是2011年12月27日中央農村工作會議對集體土地征收制度改革的定調。在此次會議上，國務院總理溫家寶指出，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。溫家寶強調，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

　　“這將是質的改變！”北京大學法學院教授王錫鋅分析，上述說法表明農地征收補償計算標準，將由土地年產值標準轉變為分享土地增值收益，這是農村集體土地征收制度的重大變革。“但要具體操作執行，這一點必須先在立法中落地。”

　　據悉，溫家寶總理在上述會議中已經強調，要精心設計征地制度改革方案，明年一定要出臺相應法規。毫無疑問，業內人士均認為這個法規是指《土地管理法》。該法的修訂自2008年就被列入全國人大立法計劃，但時至今日相關部門仍未給出具體出臺時間。

　　“《土地管理法》的修改已基本成熟，就看運作過程的快慢，純屬技術問題。”國土資源部以下簡稱“國土部”相關部門一位負責人告訴記者，《土地管理法》修訂“出臺時間很快了”。

　　同時有學者提醒，立法的同時，一定要厘清集體經濟組織和個人的產權關系。據消息人士透露，農業部在中央農村工作會議閉幕后，緊接著于2011年12月29日召開了一場內部研討會，就農村集體土地確權登記到農戶個人進行了相關討論。

　　重分“土地蛋糕”

　　長期以來，中國工業化和城鎮化進程中，依靠低價大量征收農民集體土地降低了發展成本。但是土地增值收益分配不公，成為引發社會矛盾的焦點。依照現行的《土地管理法》，征地補償以土地被征收前的年產值為基準，最高不超過年產值的30倍。而這些被征的土地轉為國有建設用地出讓時，市場價格遠高于征地價格，形成巨大的剪刀差。

　　據全國政協委員、清華大學教授蔡繼明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%~30%，企業占40%~50%，村級組織占25%~30%，農民僅占5%~10%。地方政府、企業和村級組織占據了土地收益的絕大部分，而為數眾多的農民所占份額微不足道。

　　“隨著土地資產化特性越來越突出，集體土地的資產價值也越來越得到集體經濟組織和農戶的高度重視，由此導致集體土地征地過程中的矛盾也日益尖銳。”中國農業大學土地資源管理系主任朱道林指出。

　　20余年來一直關注農村土地制度變革的北京大學國家發展研究院院長周其仁就曾表示，應該利用城市化加速的機遇，把本來屬于農民的財產權利和收入真正還給農民，形成農民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局。

　　實際上，此前有關《土地管理法》修訂的數次相關信息已經透露，將會重點修改集體土地征收制度，縮小征地范圍，完善征地補償的機制。但當時提出的只是方向性框架，并未透露具體的修改指向。此次中央農村工作會議提出，農民有權利分享土地增值的收益，也契合了業界的改革呼吁。

　　土地確權為先

　　王錫鋅表示，雖然中央關于農村集體土地征地改革方向已經明確，但還要通過修訂《土地管理法》才算落地。

　　“一直只聞樓梯響，至今未見人下來！”雖然上述國土部相關部門負責人表示，《土地管理法》的出臺時間會很快，但在北京市才良律師事務所主任、中國建設管理與房地產法研究中心執行主任王才亮看來，依據全國人大的立法習慣，每年8月份是立法季，《土地管理法》有可能等到2012年8月份才會出臺。

　　王才亮還表示，要想讓農民土地增值收益不被侵占，還需要農村集體土地確權登記到個人，厘清集體經濟組織和個人的產權關系。

　　中國農村合作經濟管理學會副理事長、中國人民大學農業與農村發展學院黨委書記孔祥智也認為，中國農村土地產權還是集體所有，要保護農民的土地財產權，第一步工作就是要確權。“確權以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地亂侵權行為。”

　　但是，從目前各地開展的農村集體土地確權登記工作來看，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體。國土部的最新要求是力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織。顯然，完全確權到農戶個人還有待時日。

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