土地管理法修訂案上報國務院，宅基地入市有望合法化

《土地管理法》修訂案上報國務院 宅基地入市有望合法化

　　集體土地入市：圈內圈外費思量

　　賦予農村集體土地與城市土地平等的產權地位，理論上已有共識，但在修訂《土地管理法》過程中仍顧慮重重，進步有限

　　農村集體建設用地能否和城市土地一樣入市交易？人們期待正在修訂的《土地管理法》作出回答。然而，圍繞這一問題，爭議格外激烈，答案何時揭曉尚未可知。

　　《土地管理法》早在1986年即頒布實施，2008年初啟動了此輪第四次修訂。國土資源部為此成立了修改起草組，于2009年5月形成修訂案送審稿，計劃在2009年內送人大常委會審議。由于各方觀點并未達成共識，送人大審議的日程一再推遲。

　　據悉，近期送審稿終于上報國務院法制辦。如能通過，有望近期向社會公開征求意見。

　　劃定圈內圈外

　　和《土地管理法》以往三次修訂相比，此輪修法核心思想有所不同。前三次以耕地保護為核心，強化土地用途管制的審批權；這次則立足于解決集體土地的產權問題。核心的爭議點，是在多大程度上給予農村集體土地與城市土地平等的產權地位。

　　事實上，集體土地是否應該享有入市流轉的自由，在理論界已有共識。

　　中國的土地制度，長期以來一直劃分為城市土地和農村集體土地二元結構。集體土地要入市交易，必須經過征地程序，變為國有土地之后才能實現。在征地過程中，農民只能獲取有限補償，農地成為國有土地后上市交易的豐厚收益，都與農村集體無緣，這便是土地矛盾日益尖銳的現實根源。

　　無論是理論界還是決策層，都承認未來應建立城鄉統一的土地市場。這一方向在中共十七屆三中全會后得以確定：改革征地制度，建立城鄉統一的建設用地市場，同地同價同權——正因為此，中共十七屆三中全會對于集體土地產權的論述，被認為是打破土地二元結構的里程碑。

　　但是，十七屆三中全會的決定，與《土地管理法》“建設用地必須使用國有土地”的條文相悖。因此，《土地管理法》新一輪修訂，很大程度上就是為了落實十七屆三中全會的精神。

　　不過，盡管十七屆三中全會文件表態“應縮小征地范圍”，但并未明確究竟縮小到什么程度。文件指出，在“城鎮規劃區范圍外”的“非公益性建設項目”，農民可以“經批準占用的農村集體土地”參與開發經營；同時又為集體土地上市的路徑提出了種種限定條件：一是將土地性質限定于集體建設用地，二是僅明確城鎮規劃圈之外的土地可流轉，三是將建設項目的性質限定于“非公益”。

　　這些限制性條件，為后來的爭議埋下了種子。在最初提交的《土地管理法》修訂草案中，確定的“非公益”集體用地流轉范圍，就是以城市規劃圈為界，即規劃圈內需要征地方能流轉，規劃圈外則無需征地。

　　所謂“城市規劃圈”，是各地的城市規劃所確定的城市范圍。對此，一些專家認為，劃定“圈內”“圈外”并區別對待，進步意義不夠，因為這仍意味著中國存在地方政府低價征地、高價賣地的兩個市場。

　　在很多學者看來，對相同主體適用不同法律并不公平。正因為存在這一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。

　　有限改革

　　理論共識和實踐從來都有不可逾越的差距。修改草案之所以對集體土地入市范圍作出種種限定，現實原因在于，中國快速城市化過程中，決策者對土地財政和征地拆遷仍必須給予一定的制度空間。

　　建立城鄉完全統一的土地市場，最大的反對意見來自各地方政府。倘若取消“圈內”“圈外”之分，建立城鄉統一的土地市場，地方政府在城市化過程中，需按市場價格支付土地補償，不僅提高了城市化成本和拆遷難度，“土地財政”也將化為烏有。

　　因此，也有觀點認為，十七屆三中全會區分“圈內”“圈外”，在“圈內”仍然保留征地制度，是對地方政府既得利益的讓步和妥協。

　　負責法律起草的國土資源部，目前傾向較為穩妥的做法。據了解，再次提交的修訂案對規劃圈內土地的流轉方式作了微調，即圈內的土地在未征地前可以“租賃”“作價入股”等方式流轉，但不能流轉使用權。一旦需要落實規劃，則仍需要經過征地程序，進行土地變性。總體上，這仍堅持了在“圈內”保留兩個市場的模式。

　　國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，上述規定，導致事實上能進入集體建設用地市場的范圍被大大縮小。 而在長期從事土地研究、離休前擔任前國土局規劃司司長的鄭振源看來，“圈外”的土地遠離城市，極可能“有價無市”，沒有市場需求。

　　中國土地學會秘書長黃小虎也認為，放開集體建設用地，改革重點其實不在“圈外”。市場重點應瞄準城鄉接合部，這是當前管理中最頭疼的領域。

　　學者認為，在“圈內”“圈外”實施兩種不同的土地制度后，“圈內”的征地也不一定順利。因為“圈內”土地區位好于“圈外”，如果“圈內”的征地補償遠低于圈外集體土地自由交易的價格，必然會帶來更大的不滿。

　　鄭振源預測，長期而言，圈內的征地補償必然按照市場價格補償，“圈內”“圈外”對不同土地制度的劃分在操作中意義并不大。

　　鑒于此，不少學者呼吁應取消“圈內”“圈外”的劃分模式，在修法過程中進一步推動改革，建立真正意義上城鄉統一的土地市場。

　　劉守英認為，這意味著在修法實踐上，徹底改變集體土地需轉為國有土地方可進行非農建設的準入方式，以土地權利保護為核心，根據土地利用總體規劃和用途管制來管理。

　　針對放開“圈內”“圈外”的界限有可能造成混亂的觀點，中國人民大學法學院教授王軼指出，有人擔心集體沒有能力進行交易，流轉不規范，這恰與認為中國搞不了市場經濟的擔憂是一樣的。“現在要做的是，在允許集體建設用地流轉的時候，保證集體組織成員的社員權得到切實的保障。”

　　宅基地能否入市

　　由于現有決策框架對能夠入市的集體土地進行了種種限制，學者擔心這對緩和目前的建設用地供需矛盾幫助有限。因而，是否將可流轉入市的集體土地從建設用地擴大到農村宅基地，也成為一個爭議焦點。

　　按土地用途分類，中國土地可分為農業用地、建設用地和未利用地三大類。其中，集體建設用地主要包括農民宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地。根據現行《土地管理法》，宅基地只能在本村流轉，一戶村民只能擁有一處宅基地。出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

　　這事實上限制了宅基地的流轉，從而激化了兩方面的矛盾。其一，在勞動力大量轉移的農村，“空心村”大量存在，農村房屋閑置，而進城務工者在城市無處安居；其二，發達地區的農民在宅基地上建設的廉價“小產權房”不被法律承認，而城市建設當中的土地供需矛盾又帶來房價飆升。

　　北京大學經濟學教授周其仁在一次研討會上指出，中國目前土地資源緊缺，如果農村集體建設用地不能有效盤活，城市用地不能高效利用，“弦繃得太緊，反而提高了行政成本。”

　　在修法過程中，土地學者呼吁賦予農民宅基地完整產權。國務院發展研究中心研究員蔣省三在上述會議上提出，應該允許農民住房連同宅基地一起由資產變為資本，地隨房走，房地不分。

　　但決策層仍然擔心，如果放開宅基地流轉，在中國社會上可能出現大量流民，影響社會穩定。中國人民大學法學院教授王軼對此反問：為什么不擔心城市居民把房屋流轉出去了居無定所？他認為，原因是城市里社會保障制度相對完善。他建議，可使農村集體建設用地流轉起來，所獲得的部分資金，強制作為完善農村社會保障的資金。

　　在目前的修法草案中，對宅基地流轉沒有明確界定。劉守英認為，宅基地進入市場，既應當謹慎，也要給予一定的空間，允許其進行商品房開發。根據產權清晰的原則，可參照國有土地上的物業和房產，向宅基地上建設的物業和房產頒發不動產權證。宅基地上的物業和房產可出租、出讓、抵押。

　　他建議，建立城鄉統一的房地產市場建設試點；鼓勵在城郊集體建設用地上蓋農民工公寓，解決外來人口居住問題；建立農村集體建設用地住房建設準入制度；同時研究出臺城里人到農村購房或租房的管理和限制辦法。　（作者：張艷玲 本刊記者羅潔琪對此文亦有貢獻）

來源：《新世紀》-財新網

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