上周，《預算法》修改稿在省市區一級征求意見，全國各地各級人大先后組織座談會，討論新的修訂稿，并提出修改意見和建議。
本報獲悉，針對地方政府是否可以舉債這一關鍵條款，《預算法》修訂稿有大的突破，其明確提出，在整體計劃之下，經批準，地方政府可以發債。
目前的《預算法》規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發債。
這是預算法從2004年開始修訂以來，第二次廣泛征求意見。2006年修訂草案，在征求意見過程中，因為分歧和矛盾太大，未能在當年10月人大常委會上進行審議。
地方債破冰
一位參與征求意見的學者介紹說，2010版有些大家期待的修訂內容并沒有寫進來，而有些大家沒指望的條款卻有所體現：新的修訂草案為地方舉債開了口子；對年度中間的預算追加追減，要求編制預算調整方案報人大審批；對超收收入也從法律層面規定，不在當年支出而是納入第二年預算。
一些官員和學者認為，《預算法》不僅是一部技術性法規，在中國它還承擔著財政基本法的角色，是財稅法律體系的核心，如果這一次預算法修訂不通過，那么接下來的財稅體制改革將處于無法可依的尷尬局面。
一直進展緩慢的《預算法》修訂在去年下半年取得重要突破，很多條款達成統一。這一次《預算法》修訂擱置了全面修訂的設想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經付諸實施的問題進行了明確。
地方政府是否可以舉債，一直是《預算法》修訂的關鍵。這一條將影響地方政府的財力和現有債務的認定。目前的《預算法》以否定式作出規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發債。而本報采訪得知，修訂稿以肯定式表述明確為，在整體計劃之下，經批準，地方政府可以發債。
“《預算法》給地方舉債開了個口子。”上述參會學者說。
據悉，財政部計劃下一步將在這一原則下，制定地方政府債務的一套包括規模控制、風險預警、債務預算、債務審批、債務償還在內的基本制度框架。
4月27日，安徽省淮南市大通區人大組織相關政府部門對《預算法》修訂稿進行了討論，他們對轉移支付的相關規定提出了很多修訂意見。
他們建議在修改稿中增加 “轉移支付”一章，就轉移支付的對象、范圍、額度、下達期限、管理、監督作出明確規定，并對一般性轉移支付保持相對穩定。這樣，地方政府在12月份編制預算草案就有了依據。
重慶市萬州區人大常委會副主任王世傅認為，近些年來，上級政府通過轉移支付和啟動內需政策的實施，地方政府得到的補助資金越來越多，按照現行法規，政府只要籠而統之的向人大報告即可。這樣的制度安排導致大量財政資金游離于人大監督之外，應當予以高度重視。
修訂稿將上級補助收入作為法定的預算編制內容，明確地方必須編入預算，實現收支內容完整。同時，將上級補助下達的具體時間在《預算法》中作出限定。以免下達時間太晚造成預算執行不力。
另外，修改稿還對超收收入的使用作出明確：年度執行中如有超收除按法律法規和財政體制規定增加支出外，都結轉第二年預算。以避免地方政府對超收收入的隨意支配。
防突擊花錢
眼下，中國的預算年度為公歷1月1日至12月31日。政府每年的財政活動都是從年初開始，但預算是在3月份的全國兩會上才能得以通過并形成法律效力，這意味著有三個月時間政府進行財政活動沒有法律依據，實際預算執行期也只有9個月，這是造成年底突擊花錢很重要的一個原因。
學術界曾提出跨年制預算，即從當年4月1日至次年3月31日為一個財政年度。但跨年制預算會涉及國民經濟統計、會計年度、納稅年度等諸多方面的調整，成本會因此大幅增加。
上海財經大學公共經濟與管理學院副教授劉守剛建議編制 “臨時預算”。“臨時預算”，即由各級政府進行編制，但必須在新預算年度開始前三個月左右 （即每年的10月份前后）提交各級人大審議，經過審批的“臨時預算”具有與正式預算一樣的法律效力，并在新預算年度開始后予以執行。待正式預算草案在3月份前后獲得各級人代會審議通過后，“臨時預算”自動失效。
曾經參與2006版和2010版 《預算法》修訂的一位學者對記者說，06版實際上使用了臨時預算，但這一條不知何因在新的修訂稿中已被刪除。
預算微調也要報批
《預算法》修訂稿中明確，預算調整要報人大常委會審批。而06版是提出支出總額超出預算1%以上，需報預算調整方案。而這次的版本則規定，只要支出總額有調整，都需報人大批準。
會上一位部門負責人看到這一條后說：“變化肯定有，還不止一次，難道都要報嗎”？結果會場上異口同聲地回答：“當然。”
南開大學經濟學院馬蔡琛博士分析，預算調整分全局調整和局部調整。全局調整是預算收支打破平衡，或減收或增支或調整國債發行規模，赤字有變化。這種情況過去的預算法就有規定，必須編制預算調整方案報人大批準。但對局部調整并沒有要求必須編制預算調整方案，而是報同級政府來定，人大備案。
目前，地方政府在收支平衡的前提下，預算執行中多次對預算收支結構和規模進行調整，卻很少編制調整方案，也不報經人大批準。
重慶市萬州區人大常委會副主任王世傅表示：“現在決算與預算收支的差異甚大，而預算在執行過程中，啟動“預算調整”程序的情況并不多，政府不自覺，人大也沒奈何”。
自2000年以來，中國幾乎年年有超預算收入，而且這部分收入在相當長的時間里，都在本年度突擊花掉。即便近幾年中央設立預算穩定調節基金，使超收收入結轉下年使用，但結轉的仍只是小部分，其余都在當年度支出。最多的2007年超收收入達到7000億，但結轉下年的只有1100億，6000億都在當年花出去了。這些超收收入的支出并沒有編制預算調整方案報人大審批。
另外，預算執行中 “拆東墻補西墻”的情況也得到了約束。修訂稿對預算科目之間資金的調劑，也提出要報人大審批。農業、教育、科技和社會保障等重點支出調減，更需要報全國人大批準。這是為了避免一些重點民生支出隨意被擠占挪用。
此次征集意見的修訂稿，仍有不完善之處。例如，對預算草案一旦被人大否決之后的程序，沒有做出安排。劉守剛認為，《預算法》不能回避現實中可能出現的狀況，而必須給予必要的程序指引。他建議，預算法中必須有相應的條款，規定預算草案被否決后的程序。如：各級政府預算草案，如果被本級人民代表大會否決，本級政府應當在30日重新編制預算草案，并提請本級人民代表大會臨時會議批準。
距上一次征求意見4年時間，很多接受采訪的學者和官員表示，這一次《預算法》修訂很有可能通過。如果還不通過，那么接下來的財稅體制改革等都將面臨無法可依的尷尬局面。
按照今年全國人大常委會立法工作的計劃，今年8月就要第一次審議《預算法》修改情況的報告。隨后還可能經過 “二讀”、“三讀”，最終形成決議，頒布實施。（席斯）
來源：經濟觀察報
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