國務院法制辦《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》意見征詢將于8月22日結束。該條例出臺后將使PPP合作模式（政府和社會資本合作模式）的操作過程更加規范、統一。在PPP項目中，負責具體運營的項目公司可以通過什么方式合法地取得土地的使用權？《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（〔2015〕42號）明確提出：保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應，以保障項目建設用地。為此，國土部出臺了《產業用地政策實施工作指引》（國土資廳發〔2016〕38號）（以下簡稱：38號文）。
依據PPP項目實施程序、項目性質，結合38號文的具體規定，本文將對PPP項目用地供應模式及具體的操作方法加以闡述，以供相關部門運行PPP項目時參考。
模式一 以出資入股方式實現PPP項目土地使用權
——適用范圍。適用鮮活農產品流通體系PPP項目和公共租賃房PPP項目。
——出資主體。市、縣人民政府作為項目適格出資主體，不能由其他政府部門或國有企業作為出資人。
——出資程序。委托PPP項目中介機構，制定《作價出資入股方案》，由市縣政府委托評估公司對擬入股的土地使用權價值進行評估，經市、縣人民政府批準后實施。
——操作方法。市縣政府委托中介機構擬定PPP項目初步方案，確定市縣政府以評估的土地使用權價值為全部注冊資本，作為PPP項目社會資本響應條件。政府通過市場公開采購方式，通過磋商性談判、招標等公開競爭方式，最終確定社會資本合作方。在政府與社會資本方簽訂項目合作協議的前提下，與社會資本方簽訂項目公司章程，以股東身份共同申請設立PPP項目公司，政府以土地使用權出資，社會資本以貨幣出資。土地使用權登記在PPP項目公司，注冊后由項目公司申請不動產首次登記，登記在項目公司名下后完成政府出資義務。政府以使用土地使用權出資前，無需履行土地使用權登記程序，以政府批準文件形式即可。PPP項目公司土地使用權登記，屬于首次不動產登記，土地來源為股東出資，文件依據為政府批準文件。
模式二 以先租后讓方式實現PPP項目土地使用權
——適用范圍。城區流通領域改造PPP項目、城區工業項目搬遷PPP項目用地、養老產業PPP項目。
——出租主體。市、縣國土資源主管部門。
——出租程序。國土部門會同城鄉規劃、建設、房產部門擬定出租方案并提請同級政府批準，出租方案須明確租賃土地轉為出讓土地的條件，租賃期限不得超過20年。
——操作方法。先租后讓方式因土地用途不同，形成兩種出讓方式。法律規定必須招拍掛的應按照招拍掛方式出讓，可以協議出讓的采取協議出讓方式辦理出讓手續。無論哪種出讓方式均可先采取出租方式出讓該PPP項目所需用地，目的是提高PPP項目供地環節效率，當PPP項目需要產出時，根據法律規定分別采取招拍掛和協議出讓方式將土地出讓給項目公司，以最大限度地保障項目公司運營效率。
第一、出租環節實施招拍掛的操作方法。依據法律規定用于商業性開發的土地必須經過招拍掛方式，通過市場公開出讓土地使用權。因此，凡是PPP項目中涉及商業性用途的地塊均應依法招拍掛供應土地，為了實現PPP項目供地與PPP項目合作協議的一致性，確保PPP項目投資、建設、運營順利進行。可先將土地使用權以出租方式租賃給項目公司，項目公司取得土地使用權后，按照項目方案進行土地開發各項方案落實開發許可，并投資建設。根據項目投資建設需要，項目公司可向政府提請土地使用權供應方式變更的申請，并制定土地招拍掛方案，經政府批準后國土部門依照招拍掛程序實施。項目公司、社會資本方均可以報名參與招拍掛，任何一家公司中標均視為政府完成項目合作義務。
第二、出租方式轉協議出讓操作方法。“出租”轉“協議”出讓的前提條件是，該宗土地依法可協議出讓。政府在制定PPP項目實施方案中可以將符合協議出讓的土地單獨作為PPP項目中的宗地，合并在采購方案中實施。政府與中標的社會資本方就該宗土地簽訂合同，在合同中約定轉為協議出讓的條件、出讓金額、出讓金給付方式、出讓程序等內容。在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后，依照約定的程序，國土部門為其辦理協議出讓手續并重新辦理不動產變更登記。
模式三 土地與項目合并競爭方式實現PPP項目土地使用權
——適用范圍。采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的。包括招拍掛和協議出讓方式均可執行競爭方式合并實施。
——實施主體。土地供應市場競爭與PPP項目市場競爭合并，實施主體也應合并，PPP項目實施主體是政府相關部門，土地供應實施主體是市、縣國土資源主管部門。但因土地供應的目的是服務于PPP項目，土地供應離開PPP項目就沒有了合并的主體。因此，PPP項目實施主體是實施土地供應競爭和PPP項目市場競爭的實際實施主體，國土部門雖然具有依法獨立履行編制供地方案的職權，但該供地方案必須符合PPP項目實施方案。即土地供應方案的編制應當符合PPP項目實施方案的需求。此外，國土部門還要履行簽訂供應合同和實施用地供應后的監管等法定職責。事實上，國土部門參與了PPP項目的全程管理。
——出讓程序。PPP項目市場采購方式決定土地供應方式。
2015年12月31日，財政部印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，下稱《PPP項目采購辦法》），對政府采購PPP項目方式作出了明確規定。根據《PPP項目采購辦法》，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。無論采取哪種方式，PPP項目采購流程基本一致，即資格預審、采購文件的準備和發布、提交采購響應文件、采購評審、采購結果確認談判、簽署確認談判備忘錄、成交結果及擬定項目合同文本公示、項目合同審核、簽署項目合同、項目合同的公告和備案等基本環節。
——操作方法。按照PPP項目采購流程結合采購方式，分別采取不同的土地供應操作方法。
第一、公開招標、邀請招標方式的合并方法。PPP項目實施方案如果確定采用公開招標、邀請招標方式采購的，土地供應方式同樣也應確定為招標方式。但要注意幾個問題，一是招標方案不能單獨就土地用途、出讓價款、供應方式、使用年限等設定條件，應當與PPP項目出資方式、生命周期、運營模式、特許經營年限、績效考核等相結合。投標方案中設定無效投標、廢標、棄標條件時不能作為優先條件或惟一條件，應當與PPP項目投標方保持一致且無沖突。
第二、競爭性談判和競爭性磋商方式合并方法。PPP項目實施方案確定采用競爭性談判和競爭性磋商方式的，土地供應方式可以采取競爭性談判和競爭性磋商方式，也可以采取招拍掛、出租、先租后讓等多種出讓方式與采購人磋商談判，最終達成土地供應方式協議。
我國《政府采購法》規定的政府采購方式并不包括競爭性磋商，競爭性磋商是財政部于2014年在PPP項目管理中創新的政府采購方式。競爭性磋商與競爭性談判，二者關于采購程序、社會資本方來源方式、采購公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；但是，在采購評審階段，競爭性磋商采用了類似招標采購方式中的“綜合評分法”，以區別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確的基礎上實現合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來。因此，土地供應合并后追求的價值目標應當符合“質量、價格、效率”相統一的價值取向，以避免單一成交價高者中標的PPP項目弊端。
第三、單一來源采購方式合并方法。政府制定的PPP實施方案確定采用單一來源采購方式，國土部門在制定土地供應方案時應當按照協議出讓方式，編制土地供應方案。出讓條件和限制性條件應當按照PPP項目采購方案設定并保持一致性。對協議出讓法律有限制的，可以采取先租后讓，在租賃環節進行招拍掛。
單一來源采購方式因只能從惟一社會資本方采購，所以土地出讓必須保證供給PPP項目使用，比如城市污水、垃圾處理等公共設施、學校等教育設施。（閆鳳翥）
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