石油天然氣（含煤層氣）對外合作“審批”改“備案”

　　在國家政策的推動下，煤層氣行業再迎發展機遇。

　　根據《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》，國家發改委日前宣布取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開發方案審批”，并公布事中事后監管措施。其中，針對備受關注的煤層氣對外合作項目，相關負責人表示，由“審批”改為“備案”的重大管理調整，將對我國營造優良營商環境，進一步積極利用外資，促進煤層氣產業規模化開發利用產生重要意義。

　　變化一出，很快在行業引發熱議，多位業內人士紛紛向記者表示認可新規。但也有觀點認為，“備案制”在帶來新機遇的同時，也伴隨著一定挑戰。如何確保將“減負”真正落到實處，并做好規范、監管等系列工作，是下一步的關鍵問題所在。

　　外方發揮了積極作用　合作卻也經歷波折

　　“煤層氣作為一種非常規天然氣，開發技術難度大、投資規模大、風險高。發展初期，為引進國外資金、先進技術，我國設置了一批對外合作區塊，以此引領推動產業。目前，正在實施的煤層氣對外合作項目有20項，合作區塊面積約1.67萬平方公里，占到全國煤層氣勘探開發區塊面積的35%以上，是我國煤層氣開發的重要組成部分。”國家發改委相關負責人充分肯定了合作項目的作用。

　　如其所言，我國于上世紀80年代末、90年代初引入“煤層氣”概念，并掀起勘探開發的熱潮。彼時，由于缺乏開采技術、設備及相關經驗，外資成為其中的主力軍。“而且在初期，外方合作者多是德士古、菲利普斯等世界知名企業。截至目前，對外合作投資約占我國煤層氣勘探開發總投入的1/3，即便在全國煤層氣勘探投入大規模持續減少的形勢下，外企也承擔了相當大的勘探工程量，依然功不可沒。”國家能源委咨詢專家委員會委員孫茂遠表示。

　　然而，對外合作的歷程也非一帆風順。多位受訪者不約而同向記者提及，20多年前，外資力量爭相進入的熱情實際已不存在。相反，近10年間國外大公司幾乎全部撤離，合作方現以中小企業為主，資金、技術等均不可同日而語。

　　同時，“因合作形式五花八門，租賃、合資等皆有之，加上我們對外方的管理相對混亂，缺乏有效的違約、清退等約束機制，甚至讓個別外方投機、鉆空子。長此以往，導致合作區塊開發相對滯后。”孫茂遠稱。

　　記者進一步了解到，官方統計口徑雖有20項，目前通過總體開發方案（下稱“ODP”）批復的數量實際為5個，包括潘莊、三交、柳林、馬幣及成莊區塊，也就是說其他尚處勘探期。

　　存在申報時間久、流程長及技術等問題

　　一邊是開放態度，一邊是波折現實。在煤層氣對外合作過程中，問題出在了哪兒？此次下放審批權，又能否助力解決呢？

　　作為最早參與對外項目的合作方代表之一，奧瑞安能源國際有限公司總地質師、三交合作項目外方首席代表饒孟余對“流程”十分關注。“我們一致感覺，首先是ODP行政審批流程過長、手續繁瑣，涉及7項總報告、4項資質材料清單、8項政府部門批文、11個專項評估報告。30項材料準備完畢，才能拿到發改委進行申請，若有不合格內容再退回修改。如此一來，整個批復過程平均長達3-4年。”

　　“近兩年，情況雖有所好轉，辦事效率提高、審批節奏也快了，但環節、材料一樣未少，前后仍需1年左右時間。這次由‘審批’改為‘備案’，我們最關心的就是流程會否相應調整？備案需哪些材料，又有哪些程序？若和過去一樣，企業仍將大費周折。”饒孟余希望，在大的政策框架內，未來無論是自營項目還是對外合作項目，ODP備案制均能一視同仁。

　　這一情況也引起藍焰煤層氣公司執行董事田永東的關注。他坦言，由于煤層氣開發工礦復雜，必要的流程和材料不可缺少。但一口井投資就達幾百萬甚至上千萬元，一個區塊可能有幾十、上百口井，因審批項目過多、拖得時間過長，對企業的銀行利息、資金債務等將產生影響。相比之下，應給參與企業留出進一步開發利用的時間。

　　此外，中國石油大學（北京）煤層氣研究中心主任張遂安告訴記者，產業大環境不利，一定程度上也加劇了合作難度，導致外方紛紛撤離。因我國煤層氣開采的地質條件復雜、難采資源量大，與國外開發環境大相徑庭，對資金、技術等提出更高要求。而技術適應性不足，管理、開發等成本加重，讓不少合作方面臨資金壓力。“尤其對于中小企業，長期采不出氣，融資難度越來越大、難以為繼。”

　　亟待進一步制定實施細則  強化監管力度

　　“對外合作項目由‘審批’改為‘備案’，可以說是煤層氣行業呼吁已久的期待。政策放開了，或可吸引國外大公司重新進入，也將優化中小企業融資條件，相信未來將推動對外合作步伐加快，對產業發展無疑是一個積極信號。”張遂安進一步表示。

　　讓該由企業干的事回歸企業——孫茂遠對此也予以肯定，但他同時指出，改變還只是一個開始，“要想讓備案制真正發揮作用，至少有3個環節需要完善。”

　　一是盡快出臺實施細則。備案所涉及的手續、流程、材料、雙方義務和責任，以及政府職責等相關內容，過去審批的哪些環節需保留、哪些要摒棄等，均予以逐一明確、有據可循。二則事關“法”的修訂。由于現行煤層氣對外合作項目，仍是以對外合作開采陸上石油資源條例為執行依據，并無行業自己的參照，“審批”轉為“備案”還應法律先行。第三要根據實際變化，適當修改對外合作項目的標準合同，讓其更具可操作性。“完善需要一定過程，因此想在短期內看到特別明顯的轉變，我認為稍有樂觀。”孫茂遠稱。

　　而在下放權力的同時，張遂安表示，政府同樣要明確職責，做好事中事后監管。“諸如勘探、打井等技術方案，可由企業自行確定；產業政策、環保政策等約束條件，必須由主管部門進行制定，并在操作中強化監管力度。中方企業也要承擔起相應責任，防止外方越俎代庖，畢竟我們才是真正的資源方。”

　　對此，國家發改委方面也稱，圍繞煤層氣對外合作領域存在的問題，將進一步強化行業管理，發揮煤層氣產業規劃指導作用，依托全國投資項目在線審批監管平臺，加強事中事后監管，跟蹤掌握項目建設過程，協助解決重大問題。據了解，國家發改委、國家能源局目前已在制定由審批改為備案后的具體辦事指南。（記者 朱妍）

　　轉自：中國能源報

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