“十三五”制定和實施碳排放總量控制目標

　　專訪全國人大常委、中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅

　　“十三五”制定和實施碳排放總量控制目標

　　為了早日達到碳排放峰值，王毅建議，國家應該把短期目標與長期達峰任務相結合，在“十三五”規劃中把碳排放總量控制作為約束性指標，實現總量與強度目標的雙控，并為今后15年的節能減排和應對氣候變化行動制定更有針對性的低碳發展時間表和路線圖。

　　2014年11月，我國在《中美氣候變化聯合聲明》中宣布我國計劃在2030年左右實現二氧化碳排放峰值，明確了應對氣候變化和發展低碳經濟的戰略方向。

　　“在今年的政府工作報告中，2015年能耗強度的年度目標是降低3.1%，比去年實際完成的4.8%下調了35%，與2013年的減少3.7%也相差16%；2015年的碳強度下降目標也是3.1%，比也去年3.9%以上的目標也下調較大。”王毅分析，這些目標與我國政府一直強調的大力推進節能減排行動有一定落差，“因為在去年5月國務院辦公廳印發《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》中，2015年能耗強度的工作目標還是3.9%，所以我在審議政府工作報告時，曾提出設定2015年度目標不能僅僅滿足于實現‘十二五’目標和穩增長，而應與時俱進，并建議將這一目標提高到4%左右。”

　　王毅指出，為了早日達到碳排放峰值，建議國家應該把短期目標與長期達峰任務相結合，在“十三五”規劃中把碳排放總量控制作為約束性指標，并為今后15年的節能減排和應對氣候變化行動制定更有針對性的低碳發展時間表和路線圖。

　　總量控制是“十三五”建立全國性碳市場的基礎

　　《21世紀》：您建議國家“十三五”制定和實施碳排放總量控制目標是否為時過早？

　　王毅：碳排放總量控制目標是實現“2030年左右達到碳排放峰值且努力早日達峰”的必然要求。雖然我國只承諾了峰值年份目標，但并未明確峰值總量。無論如何，根據我國的可持續發展要求和全球綠色低碳發展趨勢，未來向低碳能源轉型和溫室氣體減排已是大勢所趨。為盡快實現能源結構變革和綠色低碳轉型，需要盡早制定碳排放總量控制時間表和路線圖，并在轉型發展過程中不斷調整完善。

　　同時，設定碳排放總量控制目標有利于協調已有的能源、環境等約束性指標。碳總量是涵蓋社會經濟發展全過程的綜合性指標，并與目前節能、環保、能源清潔化緊密相連，特別是影響到經濟發展模式和能源結構的綜合性轉型；總量目標能夠和資源承載力、環境質量等可持續發展的外部約束條件直接掛鉤并相互補充，倒逼綠色低碳創新、經濟轉型和結構升級；碳總量約束還能避免單純使用能源總量約束帶來的潛在經濟發展限制，為發展清潔能源留出創新空間。

　　碳排放總量控制目標是“十三五”建立全國性碳市場的基礎。黨的十八屆三中全會決定提出要發揮市場的決定性作用、推行碳排放權交易制度“十二五”規劃綱要和國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也明確要制定我國碳排放交易市場建設總體方案，而設定碳排放總量是建立碳排放交易市場以及碳排放配額制度的基礎，只有明確了碳排放總量才可能提供長期穩定的價格信號，有力營造交易環境和推動碳市場良性發展。同時，我們還應該看到，把碳作為一種新的“資產”進行管理，將給未來帶來更大的市場空間和產業發展機會。

　　盡管有些人會認為，現在就把碳排放總量作為約束性指標是否條件成熟，但我們可以回想一下，在2006年把能耗強度作為約束性指標時，一般干部和普通公眾也不了解，統計核算體系也不健全，十年后的今天，能耗強度已經成為GDP之外一個非常重要的指標，可以看出我們當初設定這個目標的意義和作用，一個指標的認識和實踐需要一個過程，其影響也是全方位的。因此，既然我們已經把達峰時間確定了，只有現在就把這個目標提高到一定高度，才能不斷提高我們的認識水平，并把實現這一目標落實到工作中，并不斷總結經驗和做出調整，否則我們有可能失去5年的寶貴機會。

　　總量控制目標的量化已有研究基礎

　　《21世紀》：您是否做過“十三五”碳排放總量控制量化目標的測算？

　　王毅：關于“十三五”期間碳排放總量控制目標的量化已經有了較為充分的研究基礎。首先，現行的環境、能源相關計劃和政策中規定的各種環境能源約束目標實際已經形成了一個“隱形的”碳總量約束。這些目標包括：2020年碳排放強度在2005年基礎上下降40%-45%， 2020年、2030年非化石能源消費占比分別達到15%和20%；2020年一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右等。

　　根據“十三五”規劃戰略研究的經濟發展目標，以及逐步強化的大氣污染防治目標，也可以確定今后碳排放總量的大致范圍。另外，2015年年底即將在巴黎召開的聯合國氣候變化大會有望達成一個各國間可比較并對2020年后減碳行為有約束力的溫室氣體控制目標。這個目標將基于目前氣候變化科學研究以及政治協商的結果，力爭滿足IPCC報告中建議的2030年全球溫室氣體排放回到2010年水平的要求。中國提出碳排放峰值是向國際社會釋放一個負責任大國參與全球減排的積極信號，總體上有利于國際談判和參與國際規則的制定。

　　基于上述依據的諸多研究表明，中國2030年前后能源消費產生的碳排放峰值最有可能出現在110億-120億噸CO2的區間。其中，2020年我國能源消費CO2排放量大致在95億-105億噸。盡管這些情景預測都有一些前提條件和不確定性，但分析顯示，只要我們的行動得力和成本適當，2020年我國碳排放總量控制在100億噸CO2左右是有可能實現的。

　　因此，建議“十三五”能源消費的碳排放總量設定以上述研究為參考，并將碳排放總量與能源消費總量、能耗強度、非化石能源占比等目標相協調。需要注意的是，以上研究均基于以往國家統計局公布的能源消費數據進行計算和模擬，而國家統計局于2015年2月26日剛剛公布的“2014年國民經濟和社會發展統計公報”中，對能源消費數據進行了較大調整，即2014年我國的能源消費已經達到了42.6億噸標準煤，對應的碳排放量約為90億噸CO2。此變化未能體現在上述研究中。因此，“十三五”碳排放總量控制目標需要根據新調整的系列能源數據及能源平衡表重新進行測算。

　　總量控制目標可在地區和行業分解

　　《21世紀》：對十三五實施碳排放總量控制，您有哪些具體的實施建議？

　　王毅：首先，將碳排放總量控制目標作為“十三五”約束性指標，并結合地區和行業發展特點進行分解，實施總量和強度目標“雙控”。根據“十二五”碳強度目標分配實施的經驗和國家經濟轉型戰略，可先確定主要行業、部門碳排放總量控制目標，再根據地區產業結構特點和發展階段確定行政區劃內碳排放總量控制目標。由于碳強度下降主要與發展階段相關，因此在考慮強度下降的潛力和分解時不應鞭打快牛。總量目標分解除了考慮發展階段，更要考慮主體功能區的特點。針對生態脆弱和發展落后的地區，碳減排控制目標應重點控制增量，并與碳匯等目標一并考慮，同時還應建立基于碳收支的生態補償機制和綠色低碳轉型資金機制。

　　其次，基于碳排放總量控制目標確定全國碳市場配額總量。碳排放總量控制目標是確定全國碳市場配額的基礎，碳排放配額的分配可綜合考慮歷史排放法、行業基準法等方法，并從主要碳排放源的行業入手。碳市場配額總量與碳排放總量控制目標相結合，既有利于建立長期穩定的政策信號，促進碳市場健康發展，又有利于精細化管理與配套政策設計，逐步完善碳總量控制和碳資產管理機制。必須指出的是，全國性碳市場的建立應該在完善碳交易和碳資產管理相關制度的基礎上有序開展。

　　再者，鼓勵有條件的地區2020年率先達到峰值。通過開展試點和制定相關激勵政策，促進部分已經具備一定條件的地區在2020年率先實現碳排放峰值或進入排放平臺期。“十二五”期間，我國多個地區已將碳排放峰值研究納入低碳發展工作方案。因此，將區域碳排放峰值目標納入地方“十三五”規劃，開展率先達峰試點，對于我國更好地探索低碳發展路徑，傳播低碳轉型的最佳實踐具有積極作用。

　　同時，構建碳峰值和碳資產管理的制度體系。雖然我國確立了實現碳排放達峰的政策目標，但有關碳排放及其管理還缺乏必要的法律規范。碳排放總量控制目標的提出為制定應對氣候變化和促進低碳發展的單行法提供了依據。應對氣候變化法應該對減緩和適應工作的管理體系、碳減排責任主體、統計核算與監管、碳排放總量分解、碳排放權交易、碳資產管理、第三方評估、利益相關方參與、國際合作等作出明確規定。

　　此外，還應制定低碳轉型路線圖、碳生態補償制度、清潔發展機制、各類低碳標準、碳稅及碳金融等相關制度和政策體系，更好地保障“十三五”規劃及至2030年的碳排放峰值和綠色低碳轉型發展目標的實現。（王爾德）

來源：21世紀經濟報道

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