環保部解讀新《環境保護法》4個配套辦法

　　新《環境保護法》已實施近一個月的時間，受到了社會的廣泛關注。自公布前就備受關注的4個配套辦法，是執行新《環境保護法》的有效工具，也是推進社會主義法治國家的重要體現之一。套用文中的一句話，可以很形象地描述新《環境保護法》與4個配套辦法的關系―――如果把新《環境保護法》比作利劍，那么查封扣押、按日計罰等4大措施就是最鋒利的刃。

　　本期《縱深》將根據新《環境保護法》4個配套辦法新聞發布會上了解到的情況，并結合鋼鐵行業的環保現狀，剖析這4個配套辦法的提出背景、內容、特點，以及相關政策對鋼鐵行業的影響，以期為鋼鐵企業提高自身環保水平、規避法律風險提供有益的參考。

　　事件

　　2015年1月1日，新《環境保護法》正式實施。同時，為了將新法賦予環保部門的新的監管權力和手段落到實處，對違法排污“零容忍”，打“組合拳”嚴懲不法企業，同步實施的還有4個配套辦法―――《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（環境保護部令第28號）、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（環境保護部令第29號）、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（環境保護部令第30號）和《企業事業單位環境信息公開辦法》（環境保護部令第31號）。

　　深度

　　《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》明確了適用按日連續處罰的違法行為種類，規范了實施按日連續處罰的程序，明確了責令改正的內容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，規定了按日連續處罰的計罰方式，明確了按日連續處罰制度與其他相關環保制度的并用關系。

　　《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》主要解決一線環境執法人員“不會用、不敢用”查封扣押手段的問題，在規范權力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執法風險。

　　《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》明確了限制生產、停產整治和報請政府關閉的適用情形，細化了限制生產、停產整治的實施程序，加大限制生產、停產整治的監管力度。

　　《企業事業單位環境信息公開辦法》堅持既要滿足公眾對企業環境信息的基本需求，又要兼顧企業的信息公開能力，堅持原則性與可操作性相結合，重點解決了誰公開、公開什么、如何公開、如何監督，即信息公開范圍、內容、方式、監督等4個問題。

　　貫徹執行新《環境保護法》的迫切需要。環保部環境監察局副局長曹立平表示，新《環境保護法》賦予了環保部門許多新的監管權力和手段，如按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等，使新《環境保護法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。但是，由于按日計罰、查封扣押等都是全新的制度，《環境保護法》的規定具有原則性和概括性，地方各級環保部門普遍缺乏操作經驗。

　　“目前，迫切需要制定配套的實施辦法，規范各項制度的適用范圍、實施程序和督查方式等，使這些新的監管手段真正成為環保部門打擊環境違法行為和督促排污者自覺履行環保主體責任的強有力武器。”曹立平表示。

　　環保部門依法行政的迫切需要。十八屆四中全會提出要依法治國，而全面推進依法治國的重點是保證法律嚴格實施。在新《環境保護法》中，按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等監管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權益造成侵害或不必要的損害。

　　“建立健全相關立法，加強對這些措施實施過程中具體操作上的規范、監督，對維護執法對象的合法正當權益意義重大，也是推進依法治國的必然要求。”曹立平解釋道。

　　重拳打擊環境違法行為的迫切需要。隨著經濟社會的發展，社會和公民環境意識的增強，各級環保部門環境監管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環境違法行為，環保部門僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執法手段，已經無法督促其進行有效整改，需要采取更強有力的手段。因此，通過加大懲處力度，能實現對環境違法行為的有效監管。曹立平認為，這套“組合拳”能有效打擊環境違法行為，提高執法效能，推動環境監管工作。

　　強化排污者環境保護主體責任的迫切需要。新《環境保護法》確立了“損害擔責”的原則，規定企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。排污者是環境保護的直接責任主體，有義務改正違法排放污染物行為，解決存在的環境問題，也有義務向社會公開其治污過程和結果等環境信息。然而，據地方各級環保部門反映，在執法實踐中發現一些排污者將污染整治當作環保部門的工作責任，依賴環保部門出方案、驗收、核查等，自身卻怠于履行義務，消極等待環保部門指令，缺乏主體責任意識。

　　因此，4個配套辦法進一步強化了排污者的主體責任，明確了排污者作為直接責任主體應當承擔的各項義務，并強調其改正違法行為的及時性和整改措施的主動性。

　　《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》

　　依據
　　新《環境保護法》第六章第五十九條關于按日連續處罰“違法排污”“拒不改正”的規定。

　　目的
　　按日連續處罰是一種新的行政處罰手段，可以提高污染企業的違法成本，改變長久以來企業因違法成本低而肆意違法的現狀，進而督促違法排污者盡快改正違法行為。

　　適用情形
　　超標或者超總量排污的，以逃避監管的方式排污的，排放法律、法規規定禁止排放的污染物的，違法傾倒危險廢物的，其他。

　　處罰流程
　　責令改正：環保部門發現違法排污行為，經過調查取證，認定排污者違法排放污染物后，送達責令改正違法行為書，責令立即停止違法排放污染物行為。
　　復查：在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，環保部門以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。
　　計罰：自責令改正決定書送達之日的次日起，至復查時發現違法排放污染物行為之日止，再次復查仍拒不改正的（包括復查發現仍在繼續排放污染物的，以及拒絕、阻撓環保部門實施復查），計罰日數累計之際執行（計罰次數不受限制，處罰數額上不封頂；罰款數額=原處罰決定書確定的罰款數額×計罰日數）。

　　《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》

　　依據
　　新《環境保護法》第六十條關于“超標超總量”的環境違法行為可以采取“限制生產”“停產整治”“停業關閉”的規定。

　　目的
　　限制生產、停產整治是一種行政行為，是環保部門對超過污染物排放標準和重點污染物排放指標（排放總量）的排污者作出的限制生產規模和進度，以達到相應排放標準。

　　適用情形
　　限制生產的情形：超標排污的，超過日最高允許排放總量指標排污的。限制生產的期限一般不超過3個月，特殊情況可以延長，但延長期限不得超過3個月。
　　停產整治的情形：以逃避監督的方式超標排污的，超標非法排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質3倍以上的，超年度總量排污的，限制生產后仍超標排污的，因突發事件導致超標總量排污的。停產整治的期限為自決定書送達排污者之日起，至停產整治決定解除之日止。（例外情形：城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經營業務涉及基本民生、公共利益的，實施停產整治可能影響生產安全的）
　　停業、關閉適用情形：兩年內超標排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產的；停產整治決定解除后，跟蹤檢查發現又實施同一違法行為的；其他。

　　解除
　　自排污者報環境保護主管部門備案之日起解除。

　　注意
　　排污者被責令限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當按照相關規定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰。排污者解除限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當在解除之日起30日內對排污者進行跟蹤檢查。

　　嚴懲違法排污與保障相對人合法權利相結合

　　4個配套辦法中適用情形的細化和實施程序的設計都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法就讓其承受付不起的代價。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經濟處罰與查封扣押、限產停產等行為罰和行政拘留等人身自由罰可以并用。在按日計罰的制度設計中，責令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復查，要求在30日內以暗查形式開展，能掌握排污者排污的實際狀況，要求排污者不能心存僥幸，表面應付，而是要真正整改，達到合法排污的要求。按日計罰不受次數限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。
　　同時，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等懲處措施關系到排污者的重大利益，4個配套辦法在環保部門實施的內部程序設計上也非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權利。例如，規定環保部門作出查封扣押、限制生產、停產整治決定前，應當書面報經環境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應當經環境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，還應當告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。

　　嚴格依法行政與環境執法實際相結合，突出可操作性

　　4個配套辦法的制定，嚴格遵循《環境保護法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律規定，貫徹了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中推進依法行政的精神，又充分考慮環境執法的實際需要，創新了一些有“環保特色”的規定。如由于環境執法對象大多為不易移動的大型的設施、設備，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》規定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封。可以在該設施、設備的控制裝置等關鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關閥門張貼封條。造成污染物排放事實的設施、設備不包括污染治理設施。考慮到基層執法人員要認定“違法排放污染物”“造成或者可能造成嚴重污染”“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　嚴格環境執法與強化企業自律相結合

　　環保部相關負責人介紹，新《環境保護法》出臺后，環保部門尤其是基層執法人員普遍反映壓力大、責任重，新法實施普遍面臨履職和追責的雙重壓力。
　　為更好地服務和指導地方執行好新《環境保護法》，4個配套辦法明確了環保部門的法定職責和責任邊界，突出排污者是環境保護的直接責任主體。如《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》和《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》最為突出的特點就是根據新法立法精神，將改正違法排污、實施整治的主體責任落實到排污者，以排污者自律作為責令改正、限制生產、停產整治實施的基礎，讓排污者對自己的行為負責。如排污者被責令限制生產、停產整治后，其整治方案要備案，整治過程要自測，整治責任自己擔。而解除程序的設置進一步強化排污者的主體責任，限制生產、停產整治決定的解除與否不再依賴于環保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動排污者的整改積極性和主動性，要求排污者對整改的效果負全責，加強了排污者自律。

　　對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結合

　　環保部門行政執法，在維護環境法律權威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。在《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》和《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》中，特別規定了三類例外情形：城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經營業務涉及基本民生、公共利益的，或實施查封扣押、停產整治可能影響生產安全的排污者，環境保護主管部門應當按照有關環境保護法律法規予以處罰，可以不予實施查封扣押、停產整治。這一規定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”體現了謹慎實施查封扣押、停產整治的立法思路。

　　加大懲處力度與實行信息公開相結合

　　新《環境保護法》增設了《信息公開和公眾參與》專章，4個配套辦法秉承立法原意，環境信息公開的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產停產等3個辦法均明確要求環保部門向社會公開按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關信息，限制生產、停產整治決定，限制生產延期情況和解除限制生產、停產整治的日期等相關信息。
　　《環境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》還要求排污者將整改方案和整改信息向社會公開。這些規定和要求有利于公眾參與并進行監督，從而形成一套“政府監管、企業自律、公眾監督”的管理模式，放大環境執法的效應。而《企業事業單位環境信息公開辦法》本身就是規范企業信息公開的規章，環保部門對企業信息公開進行指導和監督，充分發揮公眾對排污行為的監督作用。

　　點評

　　如果把新《環境保護法》比作利劍，那么查封扣押、按日計罰等4大措施就是最鋒利的刃。
　　具體表現在：從時間上來說，對違法的制裁力從處罰之日提前到發現之日；從處罰種類來看，新增加了人身自由罰；從受罰主體來看，從以企業法人為主擴展到自然人；從力度上來看，不僅因按日連續計算而使得受罰數額倍增，而且因違法行為、法律競合使得多項法律措施可能同時使用。比如某企業因嚴重違法而被查封或扣押，進而因拒不改正又被限產或停產整治、老板被行政拘留。
　　“徒善不足行政，徒法不足自行”，法律的價值因實施而體現。而這把最鋒利的刃的意義遠不止提高企業的違法成本，長遠來看，將督促企業自覺守法，從而達到環境保護的目的。

　　轉自：中國冶金報

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